« Donner aux élus réunionnais les moyens d’agir : supprimer le cinquième alinéa de l’article 73 de la Constitution »

Tous les Réunionnais font chaque jour l’amère constatation de la dégradation du climat économique et social de l’île. La désespérance d’une grande partie de la population s’exprime chaque jour dans les rues, dans les services publics, sur les ondes de radio Free Dom. Cependant, pour ma part, je crois encore au ressaisissement possible de notre île. L’énergie formidable de la jeunesse réunionnaise, la diversité culturelle, la richesse de notre patrimoine naturel, représentent autant d’atouts et de promesses d’avenir pour le développement du territoire. Encore faut-il que les responsables politiques réunionnais disposent de tous les moyens d’impulser un nouvel élan au pays.

C’est pourquoi, je souhaite attirer l’attention des lecteurs sur une question juridique apparemment rébarbative mais dont l’importance pratique est pourtant cruciale. Il s’agit des pouvoirs dont disposent le département et la région de La Réunion. Notre territoire est régi par l’article 73 de la Constitution française comme la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et, désormais, Mayotte depuis le 31 mars 2011. S’y applique donc le principe d’assimilation ou d’identité législative puisque le premier alinéa de l’article 73 prévoit que : «  Dans les départements et les régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit » . Concrètement cela signifie un alignement du droit applicable à La Réunion sur le droit national. Cette égalité juridique de traitement est considérée comme un acquis de la départementalisation réalisée en 1946. Cependant, on sait bien que traiter également des situations inégales conduit nécessairement à des inégalités plus grandes encore.

Adaptation, expérimentation et pouvoir législatif

Aussi, la Constitution a-t-elle ouvert progressivement la voie à une reconnaissance des spécificités locales en permettant d’adapter la législation et la réglementation pour prendre en compte les « caractéristiques et contraintes particulières ». A ce titre, le droit commun a pu être adapté au fil du temps aux réalités locales dans toute une série de domaines, qu’il s’agisse du droit des propriétés publiques avec la fameuse zone des « cinquante pas géométriques », de la législation sociale, du régime monétaire et financier, etc. Depuis 2003, la Constitution reconnaît également à toutes les collectivités territoriales et donc, y compris, au département et à la région de La Réunion la faculté de recourir à l’expérimentation. Il s’agit de la possibilité de déroger à titre expérimental, pour un temps donné et dans une série de domaines précis, à la loi et au règlement national. Pour l’heure, cette faculté, étroitement encadrée, n’a jamais été exercée par le département ou la région de La Réunion.

Enfin, à côté de l’adaptation et de l’expérimentation, il existe un troisième pouvoir appartenant aux départements et régions d’outre-mer : l’exercice du pouvoir législatif et réglementaire par habilitation. C’est le pouvoir le plus puissant et symboliquement le plus fort car il permet aux autorités locales, département et région, agissant sur autorisation du parlement ou du gouvernement, de décider elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire. La seule limite est que ces textes ne peuvent porter sur certaines matières que l’on a coutume de désigner comme « régaliennes ». Le quatrième alinéa de l’article 73 prévoit en effet que : « … ces règles ne peuvent porter sur la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l’état et la capacité des personnes, l’organisation de la justice, le droit pénal, la procédure pénale, la politique étrangère, la défense, la sécurité et l’ordre publics, la monnaie, le crédit et les changes, ainsi que le droit électoral » . Pour le reste, tout est possible. Cette compétence étendue a été exercée jusqu’à présent par la Martinique dans le domaine des transports et surtout, avec succès, par la Guadeloupe dans le domaine de l’énergie. Ce territoire dispose depuis 2011 de règles propres en matière de maîtrise de la demande d’énergie, de réglementation thermique pour la construction de bâtiments et de développement des énergies renouvelables. Cet exercice du pouvoir législatif et réglementaire par habilitation représente donc un instrument très utile pour des collectivités territoriales soucieuses de disposer d’une réelle capacité d’initative sur leur territoire.

La Réunion bien démunie

Hélas, La Réunion, en 2003, dans une démarche qui s’apparente à de l’auto-mutilation, s’est privée de la faculté d’exercer cette compétence. Ce qu’il est convenu d’appeler l’ « amendement Virapoullé » a inséré dans la Constitution un cinquième alinéa à l’article 73 afin de prévoir que La Réunion serait la seule collectivité territoriale d’outre-mer à ne pas pouvoir disposer de ce pouvoir législatif ou règlementaire délégué. A l’époque, l’argument du promoteur de cette clause d’incapacité était que la reconnaissance d’un tel pouvoir permettrait l’adoption de « lois péi » ce qui constituerait un premier pas vers l’indépendance. Dix ans se sont écoulés depuis lors et on peut constater que la Guadeloupe, par exemple, bien qu’elle dispose de ce pouvoir n’a pas fait valoir son droit à l’auto-détermination.

La vérité, c’est qu’en s’étant privée de ce pouvoir de décider localement des règles applicables sur son territoire, La Réunion apparaît aujourd’hui bien démunie lorsqu’il s’agit de faire face à des revendications sociales de plus en plus fortes. Le sentiment qui domine à juste titre dans une bonne part de la population réunionnaise est celui d’être embarqué dans un véhicule lancé à toute vitesse avec au volant un chauffeur qui a préféré se débarrasser du volant. Ce qui est, convenons-le, une situation assez risquée, surtout quand se profile un virage, ce qui nous le sentons tous bien est en train de survenir.

Un créneau existe

L’heure est donc venue de supprimer ce cinquième alinéa de l’article 73 de la Constitution. Un créneau existe dans le calendrier parlementaire puisque plusieurs projets de loi constitutionnelle vont être prochainement déposés par le gouvernement, notamment à la suite des propositions faites par la « Commission Jospin ».

Une telle suppression permettrait au département et à la région de La Réunion de pouvoir mener enfin une véritable politique réunionnaise sur des sujets comme l’emploi local, l’accès au foncier, la protection du patrimoine culturel et naturel de notre île, etc.

J’ai bien conscience, en même temps, qu’à elle seule la suppression de cette disposition constitutionnelle handicapante, ne va pas résoudre tous les maux qui frappent La Réunion. Néanmoins, je nourris l’espoir qu’en donnant enfin aux responsables politiques réunionnais les moyens de décider localement quelles doivent être les règles les plus adaptées pour la population réunionnaise, on luttera efficacement contre le fatalisme et la résignation. La balle est maintenant dans le camp des parlementaires réunionnais qui peuvent initier une telle réforme.

Tienbo le rein !

Ferdinand Mélin-Soucramanien

Professeur de droit public