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Les scénarios concevables en matière de réforme statutaire à La Réunion

Tribune libre du Professeur André Oraison

Témoignages.re / 22 avril 2013

Le Professeur André Oraison donne les différents scénarios en matière de réforme institutionnelle pour La Réunion ainsi que les avantages de la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution et la création d’une collectivité territoriale unique.

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À l’aube de l’Acte III de la décentralisation pour les collectivités territoriales métropolitaines et ultramarines, au moment où la France entre dans une phase qui doit leur permettre d’obtenir des statuts “à la carte”, les cas de la Guyane et de la Martinique sont significatifs. Dans chacun de ces DOM, une collectivité unique doit se substituer, dès 2014, à la Région et au Département afin de limiter le coût des services publics locaux et permettre à la nouvelle entité d’agir avec une efficacité plus grande. Ces cas méritent-ils d’être suivis à La Réunion alors même que des émeutes perturbent l’île depuis 2012 ?

En vérité, plusieurs scénarios sont compatibles avec la Constitution de la Vème République depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Mais ils sont plus ou moins dangereux pour La Réunion. On peut les ranger en deux catégories : les scénarios catastrophes (I) et les scénarios acceptables (II).

I- Les scénarios catastrophes que les Réunionnais doivent rejeter

a) Le scénario extrême de l’indépendance. Ce scénario “de rupture” est défendu par des groupuscules — à l’instar du Mouvement pour l’indépendance de La Réunion (MIR) — qui se prononcent pour l’accession de l’île à la souveraineté. Mais il ne peut être réalisé qu’à la suite d’un scrutin d’autodétermination des Réunionnais prévu par l’article 53 de la Constitution du 4 octobre 1958 dans son alinéa 3, ainsi rédigé : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Ce scénario apocalyptique — vrai scénario Frankenstein au sens où l’entend notre collègue Mathieu Maisonneuve — aurait peu de chances d’aboutir. Il serait massivement rejeté par les Réunionnais qui ne veulent pas jouer à la roulette russe.

b) Le scénario voisin de l’autonomie. Plus soft que le précédent, ce scénario à plusieurs facettes passe par la remise en cause de la loi du 19 mars 1946. Il consiste à faire passer La Réunion du statut de Département et de Région d’Outre-mer (DROM), soumis au principe de l’identité législative en vertu de l’article 73 de la Constitution, à celui de Collectivité d’Outre-mer (COM), assujettie au principe de la spécificité législative en vertu de l’article 74. Par la voie référendaire, La Réunion pourrait alors opter pour un régime d’ « autonomie renforcée » proche de celui attribué à la Polynésie française en 2004 [1] ou — scénario plus hard — un régime de « souveraineté partagée » comme c’est le cas en Nouvelle-Calédonie depuis 1998 [2]. Certes, ces statuts reconnaissent un droit à la préférence régionale en matière d’emploi. Mais ils impliquent la remise en cause des droits acquis et la perte du statut financièrement attractif de Région ultrapériphérique (RUP) au sens de l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Comme l’ont déjà fait les Guyanais et les Martiniquais par la voie référendaire le 10 janvier 2010 [3], les Réunionnais rejetteraient probablement à une très large majorité ces statuts d’autonomie qui sont l’antichambre de l’indépendance et du scénario catastrophe précédent.

c) Le scénario de l’inertie institutionnelle. Contrairement aux deux précédents, ce scénario consiste à ne rien faire au motif que la crise que connaît La Réunion est passagère et que tout devrait spontanément rentrer dans l’ordre dans quelques années. Mais adopter cette « politique de l’autruche », c’est oublier que plus de 160.000 Réunionnais cherchent du travail, soit 30% environ de la population en âge de travailler et près de 60% des jeunes de moins de 25 ans. C’est oublier que 55% des Réunionnais vivent sous le seuil de pauvreté, soit avec moins de 960 euros mensuels pour une personne seule. C’est oublier qu’il y a une pénurie de 25.000 logements sociaux et que 120.000 personnes sont encore illettrées. Ne rien faire au plan statutaire alors que la situation ne fait que s’aggraver au fil des ans, c’est programmer l’implosion de La Réunion. Voici assurément le pire des scénarios catastrophes.

II- Les scénarios acceptables entre lesquels les Réunionnais peuvent choisir

Ces scénarios ne sont pas révolutionnaires et n’ont pas, de toute façon, lieu de l’être dans la mesure où le grand soir institutionnel est une illusion. Ils sont encouragés par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 , « relative à l’organisation décentralisée de la République », et compatibles avec la loi du 19 mars 1946 : ils ne remettent en cause ni les acquis sociaux découlant de la départementalisation, ni le principe de l’identité législative applicable à La Réunion, ni même le statut privilégié de Région ultrapériphérique (RUP) reconnu à La Réunion et les financements des fonds structurels de Bruxelles.

a) Un premier scénario vise à renforcer les compétences des collectivités existantes. Ce scénario « de bon père de famille » est notamment proposé par Didier Robert. Certes, le Président UMP du Conseil régional de La Réunion ne remet pas en cause l’architecture institutionnelle qui remonte à la loi de décentralisation du 31 décembre 1982. Mais s’il est favorable au maintien de la Région et du Département, il souhaite néanmoins des pouvoirs accrus pour ces deux collectivités et des moyens financiers correspondants : « Le statu quo me convient, avec un Conseil régional et un Conseil général, mais ce qu’il faut revoir, c’est le niveau de compétences des uns et des autres »  [4]. Ce scénario est à prendre au sérieux, car il est en phase avec l’actualité au moment où le gouvernement de Jean-Marc Ayrault envisage une décentralisation adaptée pour les collectivités territoriales françaises avec un réaménagement plus ou moins important des compétences actuellement dévolues aux Conseils régionaux et aux Conseils généraux dont l’existence n’est pas remise en cause par la réforme en cours.

b) Un deuxième scénario vise à supprimer l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution. Plus audacieux que le précédent, ce scénario implique la remise en cause de l’amendement Virapoullé, devenu l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution à la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Cet alinéa empêche La Réunion de disposer d’un pouvoir législatif et règlementaire par habilitation, selon le cas, du Parlement ou du gouvernement dans des matières comme l’emploi, les transports ou l’énergie. Dans cette optique, deux propositions de loi constitutionnelle destinées à doter La Réunion des mêmes « outils juridiques » que la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique ont été déposées au Parlement : la première au Palais du Luxembourg par le sénateur communiste Paul Vergès, le mercredi 10 avril 2013, et la seconde au Palais Bourbon par la députée socialiste Ericka Bareigts, dès le lendemain. Ces initiatives réunionnaises visent à supprimer l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution au motif qu’il crée une discrimination grave et injustifiée dans les prérogatives reconnues aux collectivités territoriales ultramarines départementalisées par la loi du 19 mars 1946.

c) Un troisième scénario implique la création d’une collectivité territoriale unique. Ce scénario peut lui-même se dédoubler. Il peut d’abord consister à remplacer la Région et le Département de La Réunion par une collectivité territoriale unique soumise, comme par le passé, au principe de l’identité législative applicable dans les DOM et continuant, par suite, à être régie par l’article 73 de la Constitution, mais cumulant en droit toutes les compétences des DOM, institués en 1946, et des Régions d’Outre-mer (ROM), créées en 1982. Ce scénario “de la fusion” est conforme au bon sens dans la mesure où la coexistence de deux entités publiques — la Région et le Département — sur la même aire géographique et concernant le même groupement humain est inutile et coûteuse . Il l’est d’autant plus que ce DOM se caractérise par l’étroitesse de son assise territoriale (2.512 kilomètres carrés) et la faiblesse numérique de sa population (850.000 habitants). Mais ce scénario peut encore être amélioré s’il est combiné avec la suppression de l’alinéa 5 de la Constitution, déjà évoquée. Cette suppression devient alors un préalable à la création d’une entité unique destinée à se substituer à la Région et au Département. Elle est même nécessaire si l’on veut que les Réunionnais aient les mêmes prérogatives que les Guyanais et les Martiniquais. Elle est enfin impérative si l’on veut que La Réunion soit dotée d’une capacité d’initiative effective et exerce un pouvoir législatif et règlementaire par habilitation [5].

André Oraison,

Professeur des Universités, enseignant en Droit public à l’Université de La Réunion de 1967 à 2008

[1A. Oraison, “Le nouveau statut d’autonomie renforcée de la Polynésie française (Exégèse de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’une collectivité d’Outre-mer conformément à l’article 74 de la Constitution)” in R.F.D.A ., 2004/3, pp. 530-548.

[2V. Goesel-Le Bihan, “La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation”, A.F.D.I., 1998, pp. 24-75.

[3M. Delberghe, H. Brival et L. Marot, “Martinique et Guyane refusent une autonomie accrue”, “Le Monde”, mardi 12 janvier 2010, p. 12.

[4S.F., “Réforme institutionnelle. Didier Robert veut plus de pouvoirs”, “Le Quotidien de La Réunion”, mardi 29 janvier 2013, p. 3.

[5A. Oraison, “Réflexions au sujet d’une éventuelle création d’une collectivité territoriale unique à La Réunion compatible avec la loi constitutionnelle du 28 mars 2003”, R.R.J.D.P , 2012/4, pp. 2043-2055.


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