Sciences politiques

Le statut de Jérusalem à l’aune du droit, de la politique et de la religion

Libre opinion d’André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue

André Oraison / 4 mai 2017

Le 13 avril dernier, le professeur André Oraison a tenue une conférence présidée par Idriss Issop-Banian, suivie d’un débat placé sous le patronage du Groupe de Dialogue interreligieux de La Réunion (GDIR), cette conférence avait pour titre : « Le statut international de Jérusalem à l’aune du droit, de la politique et de la religion ». Voici son contenu.

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Le Professeur André Oraison.

Peut-on concevoir un État palestinien indépendant avec Jérusalem-Est pour capitale qui soit reconnu par Israël, un État qui a fixé en 1980 sa « capitale éternelle » dans cette « ville-symbole » ? Telle est la l’inextricable question qui est posée depuis plusieurs décennies dans le cadre des Nations Unies.

La naissance du différend israélo-palestinien remonte à 1917 lorsque la Grande-Bretagne prend le contrôle de la Palestine à la suite de la défaite de l’Empire ottoman qui administrait cette province depuis 1517. Par la suite, un mandat sur la Palestine lui est confié par la Société des Nations en 1922. La Palestine avait alors vocation à devenir un État arabe souverain avec pour capitale Jérusalem. Soucieuse d’obtenir, au cours de la Première Guerre mondiale, la confiance des États arabes pour des raisons économiques et stratégiques, les Britanniques leur avaient promis l’indépendance de la Palestine sous leur contrôle exclusif. Mais des promesses contradictoires avaient été faites aux Juifs, dès le 2 novembre 1917, dans la Déclaration Balfour qui envisageait la création « en Palestine d’un Foyer national juif ».

Ce Foyer national fut aussitôt interprété par les Juifs – en exil depuis vingt siècles – comme l’antichambre de l’État hébreu imaginé par Théodore Herzl. Affecté par la montée de l’antisémitisme dans les sociétés européennes de son temps, cet écrivain austro-hongrois d’origine juive avait rêvé de conduire le « peuple errant » vers la Terre promise. Dans « L’État juif » publié en 1896, Théodore Herzl était convaincu que les Juifs recouvreraient un jour leurs droits en Palestine où leur présence depuis les temps bibliques demeure palpable en maints endroits et d’abord dans la ville sainte de Jérusalem.

Dans le Foyer national juif créé en Palestine, la population juive devait presque décupler entre 1922 et 1947, passant de 80 000 à 650 000 membres, alors même que la population arabe ne faisait que doubler, passant de 650 000 à 1 300 000 âmes. Cette immigration massive sans retour vers la Terre sainte fut mal ressentie par les Arabes qui multiplièrent les agressions contre les Juifs, incitant ces derniers à se défendre. Ayant constaté en 1947 qu’elle n’avait plus la situation en main, la Grande-Bretagne fit alors connaître son intention de procéder à son retrait de la Palestine. Mais ce retrait entraîna aussitôt une guerre entre Juifs et Arabes qui devait conduire les Juifs à conquérir et à proclamer leur indépendance. À cet égard, la création de l’État d’Israël le 14 mai 1948 est un événement capital dans la mesure où il met un terme « au voyage du Juif errant ». Autant dire que c’est un acquis sur lequel on ne reviendra pas.

Mais qu’en est-il de Jérusalem construite à proximité de la mer Morte et de ses 850 000 habitants, répartis entre une ville moderne à l’ouest, à population juive, et l’ancienne ville à l’est, à population fortement musulmane ? Berceau de deux nations, Jérusalem est le cœur de la Terre sainte où se côtoient le Judaïsme et la Torah, le Christianisme et l’Évangile, l’Islam et le Coran. Entourée par des remparts imposants dressés au XVIe siècle par le sultan Soliman le Magnifique, à l’époque de l’Empire ottoman, la Vieille ville – située à Jérusalem-Est – est elle-même divisée en quatre quartiers : un quartier à dominante arménienne, un à dominante juive et deux à dominante arabe, l’un chrétien et l’autre musulman.

Inscrite au patrimoine mondial de l’UNESCO en 1981, la Vieille ville est un lieu privilégié où les appels à la prière des muezzins lancés du haut des minarets se mêlent aux sonneries des shofars qui accompagnent les bénédictions sacerdotales dans les synagogues et aux cloches d’une kyrielle d’églises chrétiennes : anglicanes, arméniennes, catholiques, coptes, grecques, maronites et orthodoxes. Dans le labyrinthe de ses antiques venelles, les pèlerins ont rendez-vous à chaque pas et devant chaque pierre avec l’histoire, la légende et le sacré. Depuis la destruction de Jérusalem en 70 de l’ère chrétienne par Titus, le fils de l’empereur romain Vespasien, ceux qui visitent les vestiges de la Vieille ville peuvent reprendre en cœur le vœu deux fois millénaire de la diaspora : « L’An prochain à Jérusalem ». C’est dans ce contexte imprégné par l’histoire, la politique et la religion qu’il importe de présenter les principales thèses relatives au statut de Jérusalem : la thèse ambitieuse soutenue par les Nations Unies en 1947, la thèse impérialiste des Israéliens formulée dès 1967 et la thèse jugée réaliste soutenue par les Palestiniens depuis 1988.

I.- La thèse de l’internationalisation de Jérusalem adoptée par les Nations Unies en 1947

L’internationalisation de Jérusalem a été envisagée afin de sauvegarder la dimension spirituelle et universelle de cette ville multiconfessionnelle, multiculturelle et multiethnique à nulle autre pareille. Il importe ici de présenter brièvement son statut sui generis fixé par la résolution 181, votée le 29 novembre 1947 par l’Assemblée générale des Nations Unies (A), avant d’envisager les causes de son déclin (B).

A.- Le contenu du plan d’internationalisation de Jérusalem

La résolution 181 se prononce pour le partage de la Palestine avec la création de deux « États indépendants » – l’un arabe et l’autre juif – et l’institution d’un régime particulier pour Jérusalem, impliquant sa démilitarisation et sa neutralisation. La ville de Jérusalem devait, en outre, être dotée d’un statut spécial permanent établi par les Nations Unies et administrée, sous son contrôle, par un Gouverneur avec pour mission de préserver les intérêts spirituels du Christianisme, du Judaïsme et de l’Islam.

Fixées dans de grandes lignes par la résolution 181 de 1947 mais complétées et affinées par le Conseil de tutelle des Nations Unies, les dispositions statutaires de Jérusalem devaient entrer en vigueur, au plus tard, le 1er octobre 1948. Mais le projet onusien d’internationalisation de la ville de Jérusalem et de ses faubourgs était manifestement trop ambitieux et a dû être très rapidement abandonné.

B.- Le déclin du plan d’internationalisation de Jérusalem

Le plan de partage précisait que les deux États indépendants ainsi que le régime international prévu pour Jérusalem commenceraient d’exister après le départ des Britanniques. Mais le scénario onusien a été condamné par les États arabes et les Palestiniens. La Grande-Bretagne a alors annoncé que sa mission en Palestine prendrait fin le 15 mai 1948. Or, la veille du départ de ses troupes, David Ben Gourion proclamait le vendredi 14 mai 1948, à Tel-Aviv, la naissance de l’État d’Israël en invoquant tour à tour la religion, la politique et le droit : « l’Éternel Tout-Puissant », la déclaration Balfour de 1917 et la résolution 181 de 1947. Mais la Déclaration israélienne provoque aussitôt une guerre entre Israël et les États arabes, une guerre sainte pour Israël, doublée d’une Guerre d’Indépendance. Suite à ce conflit qui tourne à son avantage en 1949, l’État palestinien ne put être créé : son territoire fut en partie annexé par Israël, dont Jérusalem-Ouest, tandis que la Cisjordanie et Jérusalem-Est sont occupées par la Jordanie.

Une des conséquences majeures du premier conflit israélo-arabe est la remise en cause du dogme hébraïque multimillénaire de l’indivisibilité de Jérusalem. Pour la premier fois dans son histoire, la ville est divisée en deux secteurs : Jérusalem-Ouest passe sous contrôle israélien tandis que Jérusalem-Est qui inclut la Vieille ville relève de l’autorité jordanienne. Ce partage de souveraineté sur Jérusalem est toutefois contestable au regard du droit international positif puisqu’il méconnaît son statut de cité internationalisée, programmé par les Nations Unies. Aussi, dans sa résolution du 9 décembre 1949, l’Assemblée générale de l’ONU décide-t-elle de confier au Conseil de tutelle le soin de préciser « le statut international de Jérusalem ». Cet organe adopte le 4 avril 1950 une résolution qui refuse de prendre en considération la division de Jérusalem entre Israéliens et Jordaniens et n’apporte que des modifications mineures au statut initial de la ville. Ainsi amendé, le statut primitif de 1947 ne put recueillir le 15 décembre 1950 la majorité requise à l’Assemblée générale et fut rejeté. Au premier abord séduisante, l’idée d’une grande ville internationalisée qui aurait pu voir le jour au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale au Proche-Orient s’est, par la suite, estompée et appartient aujourd’hui à un passé révolu.

L’internationalisation de Jérusalem a eu pourtant, à l’origine, l’appui de l’État de la Cité du Vatican. Jérusalem est le berceau du Christianisme. Plusieurs évènements liés au ministère de Jésus y sont relatés dans les Évangiles canoniques de Saint Matthieu, Saint Marc, Saint Luc et Saint Jean. Au cœur de la Vieille ville, la Basilique du Saint-Sépulcre est le principal sanctuaire du Christianisme en tant que site supposé de crucifixion, de mise au tombeau et de résurrection qui sont – selon le dogme chrétien – les phases ultimes de la Passion du Christ. C’est dire que Jérusalem intéresse au premier chef les Chrétiens depuis deux milles ans. Faut-il rappeler, au plan historique, qu’après avoir été occupée par les Romains, les Byzantins, les Perses et les Arabes et avant de l’être par les Turcs et les Anglais, Jérusalem a été occupée par les Européens lors de la première croisade, prêchée en 1095 par le Pape Urbain II ? Après la prise de la cité judéenne par les Croisés, le royaume latin de Jérusalem institué le 15 juillet 1099 devait survivre jusqu’au 2 octobre 1187, date de sa prise par Saladin, sultan d’Égypte et de Syrie. Est-il dès lors surprenant de constater que l’État de la Cité du Vatican demeure viscéralement attaché au maintien d’une présence catholique pérenne en Terre sainte et tout particulièrement dans la cité sanctuaire de Jérusalem ?

Mais l’internationalisation de Jérusalem par les Nations Unies a été source de difficultés entre Israël et le Vatican qui, d’emblée, était favorable à la solution onusienne. Dans l’encyclique Redemptoris nostri du 15 avril 1949, le pape Pie XII ne déclare-t-il pas en effet qu’il est « opportun de donner à Jérusalem et à ses environs, où se trouvent les vénérables souvenirs de la vie et de la mort du Sauveur, un régime établi et garanti par le droit international » ? Mais la solution visant à internationaliser Jérusalem a cessé d’être crédible depuis le partage de la ville entre Israéliens et Jordaniens. Pour tenir compte de ce fait, le Vatican finira par abandonner le projet d’internationalisation de Jérusalem et optera pour l’octroi de garanties internationales visant à assurer la liberté religieuse pour les Chrétiens de la Terre sainte. C’est dans ce nouveau contexte qu’a été signé par le Saint-Siège et Israël l’accord fondamental du 30 décembre 1993 qui permet enfin l’établissement de relations diplomatiques entre les deux États. Mais bien que signé à Jérusalem, cet accord ne comporte aucune disposition sur la question pourtant cruciale du statut de la ville de Jérusalem ! Pour notre collègue Marie-Pierre Lanfranchi, professeur de droit international, c’est la preuve que cette « question a bien cessé en tant que telle de constituer un préalable à l’établissement de relations diplomatiques pleines et entières entre Israël et le Siège apostolique ».

II.- La thèse impérialiste défendue par Israël dès 1967

L’État d’Israël a toujours rejeté la partie de la résolution 181 qui se prononce pour l’internationalisation de l’ensemble de la ville de Jérusalem. Plus encore, cet État a élevé la cité judéenne, réunifiée par les armes en 1967, au rang de « capitale éternelle » d’Israël en 1980 (A) avant de mettre en œuvre une politique de « dépalestinisation » ou de « judaïsation » forcée d’un « Grand Jérusalem » (B).

A.- La décision visant à ériger Jérusalem au rang de capitale d’Israël

Pour comprendre la position d’Israël, l’accent doit être mis sur l’importance de cette cité pour les Juifs. Occupée tour à tour avant la naissance du Christ par les Babyloniens, les Perses, les Macédoniens, les Hasmonéens et les Romains, Jérusalem est la « cité de David », David le premier roi d’Israël qui aurait scellé, selon la religion juive, son alliance privilégiée avec un Dieu unique et universel. Jérusalem a aussi été la capitale de l’un de ses fils, le roi Salomon, qui y fit construire le premier Temple et le Palais royal, mille ans avant la naissance du Jésus. Dernier vestige du mur d’enceinte du second Temple érigé par le roi Hérode le Grand à la fin du premier siècle avant Jésus-Christ et détruit par les légions romaines du général Titus après son entrée à Jérusalem le 7 septembre 70, il faut encore mentionner le mur Occidental ou mur des Lamentations qui est aujourd’hui un lieu de culte majeur pour la communauté juive. Pour tous les Juifs, Jérusalem est le cœur de l’Israël contemporain et l’héritier de l’Israël des temps bibliques.

Est-il dès lors surprenant de constater que l’État hébreu ait proclamé le 14 mai 1948 son indépendance en invoquant, d’emblée, la religion et en soulignant que « la terre d’Israël est le lieu où naquit le peuple juif », le peuple qui « écrivit la Bible et en fit don au monde » ? Comme on pouvait s’y attendre, la Proclamation de l’indépendance d’Israël invoque aussi la déclaration Balfour et la résolution 181 qui constitue le fondement juridique de la création de l’État d’Israël sur une partie de la Palestine. En voici l’extrait le plus significatif : « Le 29 novembre 1947, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté une résolution recommandant la création d’un État juif indépendant dans le pays d’Israël ».

Or, moins de deux ans après la proclamation de la souveraineté d’Israël, Jérusalem-Ouest allait devenir la capitale du nouvel État. Pour comprendre cette évolution, rappelons qu’après le premier conflit israélo-arabe, le territoire prévu pour l’État Palestinien par la résolution 181 est en partie annexé par Israël. Ce qui reste de la Cisjordanie et Jérusalem-Est tombent sous le contrôle de la Jordanie. Dès le 14 mai 1948, Tel-Aviv devint la capitale d’Israël quand Jérusalem est divisée en deux zones avec un secteur jordanien à l’Est et un secteur israélien à l’Ouest, selon une ligne de démarcation de l’armistice établie par la convention israélo-jordanienne signée à Rhodes le 3 avril 1949. Mais dans une déclaration faite le 13 décembre 1949, le Premier ministre israélien – David Ben Gourion – indique que la ville de Jérusalem a vocation à devenir la capitale d’Israël, « comme elle fut la capitale du Roi David, il y a 3 000 ans ».

Face à cette prétention, les Nations Unies ont alors renouvelé leur intention « de voir instauré à Jérusalem un régime international permanent ». Mais malgré ce souhait, la Knesset adopte le 23 janvier 1950 une résolution qui fait de Jérusalem-Ouest la capitale d’Israël. La décision permet à David Ben Gourion de transférer de Tel-Aviv à Jérusalem le siège de son Gouvernement. Par la suite, la situation va encore s’aggraver avec la « Guerre des Six Jours », déclenchée le 5 juin 1967. Victorieux contres les armées arabes, les Israéliens décident en effet d’occuper les territoires palestiniens qui avaient été annexés par la Jordanie en 1949 : la Cisjordanie et Jérusalem-Est. Cette dernière conquête permet à Israël de remporter une autre victoire considérée par ses dirigeants comme hautement symbolique et plus importante qu’un simple gain territorial. Cette victoire qui leur avait échappé au cours de la « Guerre d’Indépendance » de 1948, ils l’obtiennent, dès le 7 juin 1967, avec l’accès à la Vieille ville et au quartier juif qui a pour limite le mur des Lamentations, le lieu de prière aujourd’hui le plus sacré du Judaïsme.

Le 27 juin 1967, la Knesset vote une loi autorisant le Gouvernement à étendre son autorité sur toutes les parties de la « terre d’Israël » et, dès le lendemain, ce Gouvernement étend par décret l’administration, la juridiction et la législation d’Israël à Jérusalem-Est. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a condamné cette annexion dans sa résolution du 22 novembre 1967 après avoir rappelé le principe cardinal de l’inadmissibilité de l’acquisition de territoire par la force. Mais malgré l’anathème onusien, Israël devait aller plus loin avec le vote de la loi du 30 juillet 1980 qui proclame Jérusalem réunifiée « capitale éternelle d’Israël ». Si Rome est la capitale de la Chrétienté et la Mecque celle de l’Islam, de même Jérusalem est la capitale du Judaïsme. Mais pour les Juifs, Jérusalem doit aussi être la capitale politique exclusive de l’État hébreu. Cependant, parce qu’elle établit la souveraineté d’Israël sur Jérusalem-Est, la loi du 30 juillet 1980 a été condamnée par le Conseil de sécurité dans sa résolution du 20 août 1980, ainsi rédigée : « Toutes les mesures législatives et administratives prises par Israël, la Puissance occupante, qui ont modifié ou visent à modifier le caractère et le statut de la Ville sainte de Jérusalem, et en particulier la récente « loi fondamentale » sur Jérusalem, sont nulles et non avenues ».

L’ONU a également demandé à ses membres de retirer leurs ambassades de Jérusalem. Parce que la décision israélienne est consécutive à un action contraire au droit international et prise en dehors du cadre d’un règlement négocié avec les représentants officiels de la Palestine, Jérusalem réunifiée est dans une situation paradoxale depuis le vote de la loi du 30 juillet 1980. Bien qu’elle est présentée comme « la capitale éternelle d’Israël » par ses dirigeants, Jérusalem n’est pas en effet reconnue comme étant la capitale de l’État hébreu par la Communauté internationale ! L’ONU invoque son statut originaire de ville internationale, établi par la résolution 181 de 1947, pour refuser de reconnaître la souveraineté d’Israël sur n’importe quelle partie de Jérusalem. De fait, plus aucune ambassade étrangère n’est aujourd’hui présente à Jérusalem : toutes sont installées à Tel-Aviv qui fut la première capitale du pays de 1948 à 1950.

B.- La politique de « judaïsation » de Jérusalem par Israël à partir de 1996

L’État d’Israël ne s’est pas contenté d’annexer Jérusalem-Est en 1967 et de faire de la ville ainsi réunifiée sa capitale en 1980. Cet État met également en œuvre une politique de « judaïsation » d’un « Grand Jérusalem » par la construction d’un mur sur le pourtour de Jérusalem-Est et la création de colonies israéliennes dans ce territoire arabe occupé. Le point de départ de cette stratégie est un plan visant, dès 1996, à enrayer les actions terroristes commises en territoire israélien par des Palestiniens. Ce plan prévoit notamment la création d’une « clôture de sécurité » – selon la terminologie utilisée par le Gouvernement hébreu – le long de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est. Mais à certains endroits, cette clôture est en réalité un mur de huit mètres de haut qui s’écarte de la frontière israélienne de plusieurs kilomètres afin d’inclure la plupart des colonies israéliennes implantées en Cisjordanie et à Jérusalem-Est.

Cette politique expansionniste a été condamnée par les Nations Unies et notamment par la Cour internationale de Justice dans un avis consultatif rendu le 9 juillet 2004, ainsi rédigé : « L’édification du mur qu’Israël, puissance occupante, est en train de construire dans le territoire palestinien occupé, y compris à l’intérieur et sur le pourtour de Jérusalem-Est, est contraire au droit international ». La Cour de La Haye précise que l’État d’Israël est tenu « de démanteler l’ouvrage situé dans le territoire palestinien occupé ». Mais malgré cette injonction, l’objectif poursuivi par Israël n’a pas été abandonné.

L’objectif est de chasser un grand nombre des 300 000 Jérusalémites palestiniens de Jérusalem-Est qui ne sont pas des citoyens israéliens mais de simples résidents afin de les remplacer par des Israéliens de confession juive. Pour l’atteindre, Israël n’hésite pas à recourir à des méthodes contraires au droit international humanitaire. La politique de « judaïsation » de Jérusalem se traduit par des résultats déjà édifiants : 600 000 Juifs israéliens – dont 250 000 à Jérusalem-Est – vivent aujourd’hui en territoire palestinien occupé. Tout récemment, le Conseil de sécurité a adopté à ce sujet, le 23 décembre 2016, une résolution qui – pour la première fois depuis 1980 – condamne Israël en ces termes : « La création par Israël de colonies de peuplement dans le Territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem-Est, n’a aucun fondement en droit et constitue une violation flagrante du droit international ».

III.- La thèse réaliste défendue depuis 1988 par les Palestiniens

Au mépris de la résolution 181 de 1947, l’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) avait pour ambition à sa naissance, en 1964, à faire de la ville de Jérusalem et de ses faubourgs la capitale d’un État arabe indépendant sur l’ensemble du territoire de la Palestine mandataire (A). Mais pour tenir compte de bouleversements militaires et politiques survenus par la suite dans la région du Proche-Orient, l’OLP ne revendique plus, depuis 1988, que Jérusalem-Est comme capitale d’un État palestinien souverain (B).

A.- La revendication initiale de l’OLP visant à faire de Jérusalem réunifiée la capitale d’un État palestinien souverain

Pour bien comprendre la thèse initiale de l’OLP, l’accent doit être mis sur l’importance de Jérusalem au plan religieux pour les Palestiniens. Selon la tradition coranique, c’est sur l’esplanade des Mosquées, encore appelée Harâm al-Sharif (« Le Noble Sanctuaire ») par les Musulmans – l’endroit où se dressent le Dôme du Rocher et la mosquée Al-Aqsâ – que le prophète Mahomet aurait effectué, en rêve, sa chevauchée nocturne (l’Isrâ) sur une monture ailée appelée Buraq. Cette créature surnaturelle aurait transporté le prophète de la mosquée Al-Harâm de La Mecque à la mosquée Al-Aqsâ de Jérusalem. L’épisode de l’Isrâ est suivi de l’ascension céleste de Mahomet (le Mirâj) qui lui permet de monter au Paradis afin de s’entretenir avec Dieu et les prophètes qui l’avaient précédé, notamment Abraham, Moïse et Jésus. C’est dire l’intérêt symbolique de la ville de Jérusalem au plan spirituel pour les Musulmans !

Si un nouveau partage de la « cité de David » est aujourd’hui jugé sacrilège pour les Israéliens orthodoxes, la partition de la cité judéenne est également considérée comme blasphématoire ou impie pour les Palestiniens radicaux qui refusent toute division de Jérusalem, le troisième lieu saint de l’Islam après La Mecque et Médine en Arabie saoudite. Est-il dès lors étonnant de constater que les Palestiniens demeurent viscéralement attachés à la ville de Jérusalem, Al Quds en arabe, la métropole une et indivisible, la cité sainte de l’Islam et la capitale politique d’un État-nation arabe palestinien ?

Dans ce contexte fortement imprégné par la religion, le fait significatif est la création, le 28 mai 1964, de l’OLP. Dans sa Charte nationale adoptée du 2 juin 1964, ce mouvement de libération nationale déclare que la partition de la Palestine décidée par la résolution 181 en 1947 et la création d’Israël en 1948 « sont des décisions illégales car contraires à la volonté du peuple de Palestine ». L’OLP invoque à l’origine le double dogme de l’indivisibilité de la Palestine et de Jérusalem et milite, par suite, pour l’accession à l’indépendance d’une Palestine exclusivement arabe avec Jérusalem réunifiée pour capitale. Ces revendications iront crescendo après l’occupation de la Cisjordanie et de Jérusalem-Est par Israël en 1967. L’OLP présente le messianisme juif dans les territoires palestiniens occupés comme le nouveau visage du colonialisme au Proche-Orient et milite pour la destruction totale d’Israël, un État perçu comme une forteresse occidentale armée par les Américains et braquée au cœur du monde arabo-musulman.

À l’origine, la possession de Jérusalem réunifiée est considérée par l’OLP comme la phase de culmination d’un État palestinien indépendant. Certes, on peut comprendre les Israéliens qui, pour des raisons politiques et religieuses, ne souhaitent pas installer leur capitale à Haïfa, à Nazareth, à Tel-Aviv ou à Tibériade. Mais il faut aussi comprendre les Palestiniens qui ne veulent pas, pour les mêmes raisons, que leur capitale soit fixée à Bethléem, à Gaza, à Jéricho ou à Ramallah. Un peuple qui désire de se doter d’un État crédible doit choisir une capitale digne de ce nom. C’est le cas de l’OLP qui rêve de construire, avec Jérusalem réunifiée pour capitale, un État palestinien attractif dans le monde arabo-musulman. Mais l’option maximaliste présentée à l’origine par l’OLP au sujet de la Palestine et de Jérusalem manque de crédibilité. Sa négation de la résolution 181 ne correspond pas à la réalité qui prévaut sur le terrain : lors de la naissance de l’OLP, en 1964, Jérusalem est en effet partagée entre deux États : Israël et la Jordanie.

B.- La nouvelle revendication de l’OLP visant à faire de Jérusalem-Est la capitale d’un État palestinien souverain

Deux faits majeurs et connexes vont remettre en cause la thèse originaire de l’OLP à l’égard de la résolution 181, adoptée par l’ONU en 1947. Il faut d’abord mentionner le succès de la première Intifada. Lancée à Gaza le 9 décembre 1987, la « Guerre des pierres » a notamment permis à la jeunesse palestinienne d’exprimer son refus d’une prolongation de l’occupation étrangère, le rejet du statut de second rang qui lui est alors proposé par les autorités israéliennes et sa condamnation des pratiques discriminatoires dont elle est victime en raison de ses croyances religieuses. Il faut également prendre en considération l’attitude du roi Hussein de Jordanie qui, très tôt, tire les leçons de l’Intifada : dès le 31 juillet 1988, il décide de renoncer à la souveraineté de son pays sur la Cisjordanie et Jérusalem-Est au motif que ces deux territoires ont vocation à servir d’assise au futur État palestinien. La volte-face du roi Hussein le 31 juillet 1988 – le dernier roi de Jérusalem – met aussitôt les dirigeants de l’OLP dans l’obligation de combler le vide laissé par le retrait jordanien à un moment où la plupart d’entre eux ont déjà acquis, depuis plusieurs années, la conviction que la création d’un État palestinien indépendant ne pourra être réalisée que sur une partie de la Palestine et en passant par la reconnaissance de l’État d’Israël.

C’est dans ce contexte qu’intervient la Déclaration d’indépendance de l’État de Palestine. Après avoir invoqué, d’emblée, la religion et affirmé que la Palestine est la « Terre des messages divins révélés à l’humanité », la « terre bénie » où, de « ses mosquées, de ses églises et de ses synagogues se sont élevés les louanges au Créateur », la Déclaration d’Alger proclame le 15 novembre 1988 « l’établissement de l’État de Palestine avec pour capitale Jérusalem ». Pour justifier la création d’un État palestinien indépendant, l’OLP décide désormais d’accorder un certain crédit à la résolution 181. En voici l’extrait le plus significatif : « En dépit de l’injustice historique imposée au peuple arabe palestinien qui a abouti à sa dispersion et l’a privé de son droit à l’autodétermination au lendemain de la résolution 181 (1947) de l’Assemblée générale des Nations Unies recommandant le partage de la Palestine en deux États, l’un arabe et l’autre juif, il n’en demeure pas moins que c’est cette résolution qui assure, aujourd’hui encore, les conditions de légitimité internationale qui garantissent également le droit du peuple arabe palestinien à la souveraineté et à l’indépendance ». Ainsi, après avoir été le fondement juridique de la création de l’État d’Israël le 14 mai 1948, la résolution 181 est désormais invoquée comme fondement juridique de la création d’un État souverain palestinien ! La volte-face historique de l’OLP qui renonce à détruire l’État Israël n’est pas sans effets : le Gouvernement israélien ne considère plus l’OLP comme une organisation terroriste mais comme un interlocuteur obligé en sa qualité de représentant officiel du peuple palestinien.

Par la suite, les deux entités se reconnaissent le 13 septembre 1993, lors de la signature du traité de Washington par le Premier ministre israélien, Yitzhak Rabin, et le chef de l’OLP, Yasser Arafat. Toutefois, cet accord demeure lacunaire dans la mesure où Jérusalem a été écartée par les Israéliens du champ d’application du statut d’autonomie. Dirigée depuis Ramallah par Mahmoud Abbas, l’OLP milite pour que Jérusalem-Est devienne la capitale d’un État palestinien souverain dans les frontières existantes au 4 juin 1967. Le 29 novembre 2012, l’Assemblée générale de l’ONU, après avoir rappelé « sa résolution 181 du 29 novembre 1947 », accorde à l’OLP, sous le nom de Palestine, « le statut d’État non membre observateur auprès des Nations Unies ». Dans sa résolution du 30 novembre 2016, l’Assemblée générale précise que tout doit être tenté pour « aboutir à l’existence de deux États, Israël et la Palestine, vivant côte à côte dans la paix et à l’intérieur de frontières reconnues fondées sur celles d’avant 1967.

Conclusion

Conformément à la résolution 181, Israël a pu renaître deux mille ans après sa disparition. Quant à l’État arabe, lui aussi légitimé par la résolution 181, il a pris naissance avec retard et sa création est inachevée. Mais force est de constater qu’il est incontournable. La « solution à deux États » pour deux peuples implique pour l’État d’Israël la reconnaissance de l’État souverain de Palestine ainsi que l’arrêt de l’installation de colonies juives en Cisjordanie et à Jérusalem-Est. Ces conditions sont encore loin d’être réunies en raison de l’inflexibilité d’Israël au sujet du statut qui doit être réservé à Jérusalem.

Si l’agglomération de Jérusalem ne peut plus être érigée en une ville internationale comme le prévoyait la résolution 181, elle ne saurait davantage demeurer la capitale « une et indivisible de l’État d’Israël » si l’on souhaite sincèrement l’établissement d’une paix juste et durable au Proche-Orient. Battu en brèche, dès 1967, le dogme hébraïque multimillénaire de l’indivisibilité de Jérusalem n’est plus admissible. C’est dire que cette ville a vocation à abriter deux capitales juxtaposées : Jérusalem-Ouest doit devenir la capitale de l’État d’Israël et Jérusalem-Est la capitale d’un État palestinien indépendant, à l’exception toutefois de la Vieille ville, la cité « trois fois sainte », qui, à ce titre, mériterait d’être soumise à un statut particulier. Dans sa résolution du 30 novembre 2016, l’Assemblée générale des Nations Unies indique, à ce sujet, que le règlement de la question « de Jérusalem doit comporter des dispositions assorties de garanties internationales assurant aux personnes de toutes les religions l’accès permanent, libre et sans entrave aux Lieux saints ». Quelles sont alors les principales solutions concevables ?

Une première solution se résume en un partage de souveraineté sur le territoire de la Vieille ville : à l’État d’Israël, deux quartiers contigus – l’un arménien et l’autre juif – ainsi que le mur Occidental vénéré par les Juifs et à l’État palestinien deux autres quartiers voisins à majorité arabe – l’un chrétien et l’autre musulman – ainsi que l’esplanade des Mosquées où sont concentrés les Lieux saints de l’Islam.

Une seconde solution implique, sous le contrôle des Nations Unies, une internationalisation territoriale restreinte à la Vieille ville où sont regroupés les Lieux saints des trois monothéismes. Dans la mesure où elle reconnaitrait l’indivisibilité du patrimoine spirituel de la Vieille ville qui est délimitée par la muraille ottomane érigée par le sultan Soliman le Magnifique, cette solution pourrait, redonner vie, bien que de manière plus modeste, à la résolution 181 de 1947. Mais comme la précédente, cette solution risque de se heurter à l’opposition irréductible des mouvements extrémistes israéliens et palestiniens.

Une troisième solution consiste à envisager une internationalisation fonctionnelle de la Vieille ville. Il s’agit plus précisément de mettre sur pied un condominium israélo-palestinien chargé de cogérer, dans l’intérêt des trois grandes religions, le patrimoine sacré que constitue le centre historique et spirituel de Jérusalem. Dans l’hypothèse où un tel régime conventionnel de co-souveraineté serait établi, la ville de Jérusalem – le « patrimoine commun de l’humanité » – pourrait enfin mériter son nom de « Cité de la Paix » comme l’avait souhaité, il y a près de 70 ans, une majorité qualifiée d’États à l’Assemblée générale des Nations Unies en adoptant le 29 novembre 1947 l’omniprésente et obsédante résolution 181.

André Oraison


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