Sciences politiques

Radioscopie critique du rapport de Victorin Lurel sur l’égalité réelle Outre-mer

Libre opinion

André Oraison / 2 avril 2016

Le rapport sur l’égalité réelle Outre-mer remis le 15 mars 2016 à George Pau-Langevin, ministre des Outre-mer, et Ericka Bareigts, secrétaire d’État chargée de l’égalité réelle, constitue selon son auteur - Victorin Lurel - «  un véritable big-bang  » [1].

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Le Professeur André Oraison.

D’emblée, une première question surgit : le député socialiste de la Guadeloupe prend-il les Ultramarins pour des naïfs ? Veut-il nous faire croire au crépuscule des dieux ou au matin des magiciens ? En vérité, sans de substantiels amendements parlementaires acceptés par le Gouvernement, ce rapport risque d’être un « coup d’épée dans l’eau ».

On peut douter que ce document - malgré son volume (418 pages) et ses 35 recommandations déclinées en 23 axes et 75 propositions - puisse changer de manière radicale, au cours des 25 prochaines années, la situation catastrophique dans laquelle se trouvent les départements d’outre-mer (DOM) créés par la loi de décolonisation du 19 mars 1946. Certes, il faut combattre sans relâche les inégalités et, à ce titre, la lutte pour « l’égalité réelle  » est un idéal sacré vers lequel il faut tendre. Mais nous savons aussi que c’est un combat immarcescible qui se poursuivra - cher Victorin Lurel - jusqu’à la fin des temps.

Ensuite, l’expérience révèle qu’il ne faut jamais prendre pour argent comptant les rapports commandés par les Gouvernements successifs. Comme exemples probants, on peut citer deux documents destinés à favoriser l’accès des Ultramarins à l’emploi dans leurs pays d’origine, rédigés - le premier - sous la présidence de Nicolas Sarkozy et - le second - sous celle de François Hollande. Sous le titre « La place des Ultramarins dans la fonction publique de l’État outre-mer », le rapport de 34 pages établi le 30 avril 2012 par le préfet Jean-Marc Bédier n’a pas été pris en considération malgré ses 17 suggestions destinées à faciliter la promotion des Ultramarins aux postes de responsabilité dans l’ensemble des collectivités territoriales périphériques. Malgré ses qualités, il a été jeté dans la corbeille à papier par le Premier ministre Jean-Marc Ayrault, dès la constitution de son premier Gouvernement ! Quant au rapport sur « La régionalisation de l’emploi en Outre-mer  » de 54 pages remis le 4 décembre 2013 par Patrick Lebreton, député-maire de Saint-Joseph, à Victorin Lurel, Ministre des Outre-mer, il n’a guère eu plus de succès : la plupart des 25 propositions pour régionaliser l’emploi des Ultramarins dans les départements et régions d’outre-mer (DROM) ont été abandonnées ou reportées pour des raisons financières ou juridiques. Faut-il enfin rappeler que les judicieuses recommandations contenues dans les rapports annuels de la Cour des Comptes sont - elles aussi - peu souvent suivies d’effets ?

Ebauche de programme du candidat Hollande

C’est dire qu’il ne faut pas adopter une attitude euphorisante à la lecture du rapport Lurel qui, de surcroît, a été présenté en fin de mandat du Président de la République, même si on nous promet dans la recommandation n° 31 le vote par le Parlement, avant la fin de l’année 2016, d’une « loi d’orientation relative à l’égalité réelle outre-mer » en tant que « priorité de la Nation  ». Comment ne pas souscrire, dans ce contexte, à la philippique de Georges-Marie Lépinay : « Lorsqu’on veut porter une loi d’une telle ambition, on le fait en début de mandature et non pas tout à la fin ! ». Assurément, la méthode retenue par François Hollande et le Gouvernement de Manuel Valls n’est pas la plus appropriée.

Plus encore, le fait de faire adopter un texte par le Parlement n’est pas toujours un argument décisif. Les lois restées lettres mortes ou ayant produit des résultats dérisoires sont en effet légion. On peut ici donner un exemple, constaté par tous les Ultramarins : en raison de la gravité de la situation au plan économique et social, une loi contre la vie chère dans les collectivités territoriales d’outre-mer a été votée par le Parlement le 20 novembre 2012 à l’initiative du ministre des Outre-mer, Victorin Lurel. Or, l’efficacité de ce texte législatif a été plutôt médiocre, pour ne pas dire nulle, puisque le rapport Lurel est obligé de reconnaitre en 2016, dans sa recommandation n° 20, qu’il faut « poursuivre la lutte contre la vie chère  ». En vérité, le rapport Lurel est, au plan politique, une ébauche de programme pour les Outre-mer du futur candidat François Hollande, un candidat qui compte bien une nouvelle fois séduire les populations ultramarines pour se faire réélire à la tête de l’État. Ainsi, la naïveté - au même titre que l’espoir au cœur humain - demeure toujours vivace chez l’actuel pensionnaire du Palais de l’Élysée !

Congrès et assemblée unique absents

Certes, tout n’est pas négatif dans le rapport Lurel. Outre « la lutte contre la vie chère  » qui est un combat impératif et de très longue haleine, au même titre que la lutte pour l’égalité réelle, il y a dans ce document d’autres propositions intéressantes qui ont été relevées par le sénateur communiste Paul Vergès : citons en ce sens la recommandation n° 21 qui prévoit la valorisation des retraites des salariés, « à compter de 2017  », pour tous les Ultramarins « dont la pension est inférieure au taux de pauvreté national » et la recommandation n° 24 qui se prononce pour le raccourcissement des « délais de paiement trop longs imposés aux petites entreprises » par les collectivités territoriales d’outre-mer.

De même, la recommandation n° 5 qui prévoit une réécriture de l’article 73 de la Constitution - impliquant la remise en cause de son « alinéa 5 qui exclut le département de La Réunion du dispositif d’habilitation » - est la bienvenue. Nous l’avons dit à plusieurs reprises : la suppression de l’alinéa 5 qui encombre l’article 73 de la norme suprême est une nécessité car elle empêche le seul DROM de La Réunion de disposer d’un pouvoir législatif et règlementaire par habilitation, selon le cas, du Parlement ou du Gouvernement dans des matières comme l’éducation, l’énergie, la fiscalité locale, les transports publics et - aujourd’hui priorité des priorités - l’emploi des jeunes Domiens de moins de 25 ans.

Mais en restant sur le terrain institutionnel, force est de constater que le rapport Lurel se caractérise par une double et impardonnable incomplétude. Ce document n’a rien prévu pour mettre La Réunion à égalité de chance, au plan juridique, avec les autres DROM de la Caraïbe et de l’Amérique du sud. Il ne prévoit ni le recours à un « congrès des élus départementaux et régionaux  » ni la « fusion de la région et du département  » de La Réunion ou, a fortiori, « la création d’une assemblée unique  », pourtant rendues possibles pas l’article 73 de la Constitution. Ces deux point méritent des précisions.

En application de la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) du 13 décembre 2000, une structure appropriée a été créée dans les régions d’outre-mer comprenant un seul département : il s’agit du « congrès des élus départementaux et régionaux composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux  » et habilité pour délibérer sur « toute proposition d’évolution institutionnelle  ». Or, la LOOM n’est pas applicable à La Réunion au plan statutaire dans la mesure où ses élus se sont déclarés attachés « à ce que l’organisation de leur île s’inscrive dans le droit commun » et cette option a été confirmée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République. Ainsi, l’institution du congrès n’existe pas à La Réunion. Ce vide juridique est néfaste car il freine toute évolution statutaire dans notre île. Il nous faut donc agir pour que le « congrès des élus départementaux et régionaux » devienne par la voie législative une institution effective à La Réunion, de nature à proposer à sa population les réformes nécessaires pour la mise en œuvre de l’égalité réelle.

De même, une réforme structurelle clarificatrice et de grande ampleur s’impose à La Réunion en application de l’article 73, alinéa 7, de la Constitution. Cette réforme implique le remplacement de la région et du département par une collectivité territoriale unique afin notamment de réduire le coût de fonctionnement des services publics réunionnais et rétablir, en conséquence, l’égalité au plan statutaire avec les autres DOM déjà dotés d’une entité unique en application de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Effective depuis le 1er janvier 2016 en Guyane et en Martinique en application de l’article 73 de la Constitution et après accord des populations locales, conformément à son article 72-4, cette réforme - à tous égards démocratique - s’impose en toute logique à La Réunion [2]. Or, le rapport Lurel l’ignore.

La question des revenus

Une dernière question mérite d’être abordée. Le rapport Lurel n’est pas seulement lacunaire sur des point fondamentaux, il est également dangereux dans d’autres domaines. En voici une illustration : pour la comprendre, il faut ici se reporter à la recommandation n° 11 qui envisage « une réforme du dispositif des surrémunérations » dans l’ensemble des Outre-mer et la recommandation n° 12 relative à la « suppression progressive de la réfaction de l’impôt sur le revenu  » dans les DROM.

Nous l’avons dit à plusieurs reprises et nous le répétons ici : il faut remettre en cause la « prime de vie chère » accordée aux fonctionnaires dans la mesure où elle a un caractère inflationniste prononcé et engendre des inégalités salariales intolérables dans les collectivités territoriales périphériques et notamment dans les DOM créés par la loi de départementalisation ou, « mieux  » loi « d’égalisation  », pour reprendre la formule plus juste d’Aimé Césaire, rapporteur des propositions de loi « tendant au classement comme départements français » des « quatre vieilles colonies  » à la Commission des territoires d’outre-mer. Cependant, la recommandation n° 11 ne saurait aboutir à la suppression intégrale de la prime de vie chère, dès lors qu’elle est en contradiction avec la recommandation n° 20 qui encourage les pouvoirs publics à « poursuivre la lutte contre la vie chère  » dans les Outre-mer !

La réforme qui s’impose doit donc porter non sur la suppression de la prime mais sur la réduction progressive de son montant afin - comme l’indique le rapport Lurel - de ne pas « provoquer une déstabilisation brutale des économies locales et ne pas remettre en cause les droits acquis par les salariés ayant volontairement choisi la fonction publique  ». Cependant, cette réduction ne suffit pas : elle doit être combinée avec un mécanisme permettant de relever le niveau des salaires du secteur privé qui sont aujourd’hui trop bas dans les Outre-mer. C’est dire qu’il appartient au élites gouvernementales de faire preuve d’imagination en la matière pour tendre - par palier successifs - vers une égalité réelle des rémunérations du travail dans l’ensemble des collectivités territoriales françaises ultramarines.

Si la prime de vie chère doit être revue à la baisse afin de tendre vers l’égalité réelle, la recommandation n° 12 qui envisage la « suppression progressive de la réfaction de 30 ou 40 % sur l’impôt sur le revenu dans les départements d’outre-mer » est en revanche inacceptable. Qui au demeurant la demande, à l’exception du député Victorin Lurel ? En vérité, les populations ultramarines souffrent de moult handicaps naturels comme leur grand éloignement de la Métropole, leur isolement et leur enclavement dans leurs bassins géographiques respectifs, l’étroitesse de leurs marchés intérieurs, des dérèglements climatiques beaucoup éprouvants que dans la France hexagonale. Le modeste avantage fiscal reconnu aux contribuables des DROM doit, par suite, être considéré comme une contrepartie légitime à ces entraves, au demeurant constatées par « l’Accord de Paris  », adopté le 12 décembre 2015 par la 21e Conférence des Nations unies sur les changements climatiques (COP21).

Cette compensation fiscale ne doit pas être supprimée mais bien plutôt amplifiée et, de surcroît, complétée par la mise en œuvre d’une véritable continuité territoriale à la charge de la seule autorité étatique. Voilà de nouvelles mesures qui s’imposent à vous - chères George Pau-Langevin et Ericka Bareigts - dès lors que vous avez l’ambition de réduire les inégalités entre Ultramarins et Métropolitains.

André Oraison, Professeur des Universités, juriste et politologue

[2A. ORAISON, « Plaidoyer pour la fusion de la région et du département de La Réunion », RJOI, n° 19, 2014, p. 139-168.



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  • On ne peut pas vouloir une chose et son contraire . L’égalité réelle c’est d’abord mettre tout le monde sur le même plan, et ensuite faire des ajustements en compensant les handicaps naturels et humains existant .Mais l’ajustement devrait consister à donner quelque chose pour rétablir l’égalité et compenser une difficulté et non à donner quelque chose pour créer un privilège , pour donner un avantage qui ne soit pas justifié par une contrainte supplémentaire par rapport à la situation de tout le monde.

    Dans ce sens on peut envisager que tout le monde soit soumis à la même imposition, et supprimer l’abattement fiscal de 30 % qui est applicable à tous les réunionnais qui payent l’impôt sur le revenus .Ce serait une juste application de l’égalité légale de droit avant l’égalité réelle .

    On pourrait même envisager que l’impôt sur le revenu des réunionnais soient augmenté de 10% ou 15% pour tenir compte des difficultés particulières liées à la situation de l’île de la Réunion et correspondant à ses spécificités géographiques, climatiques et sociologiques , si l’impôt collecté à la Réunion était affecté à la Réunion .Mais comme l’impôt sur le revenu collecté à la Réunion entre d’abord dans les caisses de l’Etat avant de revenir à la Réunion sous formes de paiement des dépenses publiques de l’Etat , c’est à dire de paiement de salaires des fonctionnaires, de paiement des marchés publics , de versement de subventions etcet... il n’est pas possible de gommer les inégalités en adaptant le montant de l’impôt aux spécificités régionales . Et la seule façon de rétablir l’égalité réelle c’est de compenser les difficultés par des majorations des ressources ou par des ides et subventions particulières.
    Mais il faut que les majorations s’appliquent à tous les réunionnais sans distinction , qu’ils soient à la retraite ou actifs , qu’ils oient chômeurs ou étudiants , qu’ils relèvent de l’aide sociale ou pas . L’index de correction ne s’appliquerait plus seulement aux fonctionnaires mais à tout le monde . C’est vrai qu’il aura une répercussion sur le montant des impôts sur le revenus et sur les impôts locaux et sur les taxes diverses, qui sont attachés aux salaires et à la valeur des biens ou des services , mais si l’index de correction permet de rétablir un coût de la vie et un pouvoir d’achat à l’île de la réunion comparable à celui des métropolitains et des autres DOM, personne ne pourrait s’en plaindre .
    Quant au montant des dépenses publiques qui seront d’une manière générale supérieures aux dépense réalisée en France métropolitaine elles seront compensées par un système de péréquation défini par rapport aux spécificités de la réunion : Nombre de Km de routes de montagne , d’enfants scolarisés , de chômeurs , de logements , de retraités etcet.... Tandis que pour les dépenses privées elles seront régulées comme toujours par la loi de l’offre et de la demande .

    En revanche , si les réunionnais continuent de bénéficier d’un abattement fiscal de 30% cet battement pourrait avoir un effet pervers sur le solde migratoire , car il encouragerait une immigration motivée presque exclusivement par cet avantage fiscal , et comme les chômeurs réunionnais qui décideraient de partir en métropole pour trouver du travail ne bénéficieraient pas de cet abattement fiscal , le maintien de cet abattement fiscal constituerait un avantage non justifié pour une certaine catégorie de demandeurs d’emplois à la Réunion, la catégorie de ceux qui viennent d’ailleurs .

    Comme nous devons être motivés non seulement par l’application du principe de l’égalité des citoyens devant la réalité mais aussi devant la loi le maintien de l’ abattement de 30% constituerait une erreur et pourrait produire des effets pervers nuisible au développement de la Réunion . mais bien entendu des autres DOM où il est encore applicable .

    Si on veut vraiment une égalité réelle à la réunion , laissons la loi de l’offre et de la demande jouer dans le domaine privé en limitant le plus possible les situation de monopole et les positions dominantes , appliquons un index de correction de 10 à 15% à tout le monde , mais supprimons l’abattement fiscal de 30% sur l’impôt sur le revenu, et encourageons les investissements défiscalisables dans tous les secteurs de l’économie de l’île en faveur de tous ceux qui veulent réduire leurs impôts en investissant à la Réunion . Et bien entendu n’hésitons pas à promouvoir telle ou telle activité économique considérée comme prioritaire en soutenant financièrement les différents projets et particulièrement ceux qui sont portés par des jeunes qui optent pour ces secteurs prioritaires .

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