Sciences politiques

L’organisation administrative spécifique du récif de Clipperton

À propos du nouveau statut de Clipperton fixé par la loi du 21 février 2007 - 2 -

André Oraison / 12 juillet 2007

Dans un souci de simplification, on pourrait définir en deux propositions complémentaires l’organisation administrative singulière de l’atoll de Clipperton, depuis l’entre en vigueur de la loi ordinaire du 21 février 2007. D’abord, cette tête d’épingle perdue aux confins du Pacifique nord-oriental est dans une situation tout à fait exceptionnelle sur le plan statutaire puisqu’elle apparaît aujourd’hui comme le dernier "territoire résiduel de la République française" (A). Ensuite, ce grain de sable demeure l’unique territoire ultramarin à faire l’objet d’une administration centralisée puisqu’il est officiellement placé sous la responsabilité directe du ministre en charge de la France d’outre-mer (B).

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L’atoll de Clipperton se trouve désormais seul, outre-mer, dans une situation que l’on peut qualifier de paradoxale.

A) Le statut insolite de "territoire résiduel de la République française" conféré à Clipperton

Le statut pour le moins curieux du récif existait déjà avant l’entrée en vigueur de la loi ordinaire du 21 février 2007. L’administration de Clipperton a été traditionnellement confiée au représentant de l’État dans une collectivité territoriale du Pacifique et plus exactement au haut-commissaire de la République en poste à Papeete - ville principale de l’archipel de la Société et chef-lieu de la Polynésie française - lorsque cette dernière autorité avait succédé au gouverneur des établissements français de l’Océanie. Mais l’atoll n’avait pas pour autant été intégré dans la nouvelle collectivité territoriale du Pacifique. Aucun texte législatif ou réglementaire ne s’est expressément prononcé en ce sens.

Par la suite, un arrêté interministériel en date du 18 mars 1986 a classé l’île de Clipperton "dans le domaine public de l’État" (article 1er) et a désigné le ministre responsable des départements d’outre-mer et des territoires d’outre-mer pour en assurer "sa gestion" (article 2), dans le cadre d’une politique environnementaliste de plus en plus nécessaire. Néanmoins, pour des raisons de commodités pratiques évidentes, le récif a continué à être administré au quotidien par le représentant de l’État en poste à Papeete, ainsi que le souligne notamment une circulaire en date du 21 avril 1988. En vérité, le Gouvernement de Paris a mis en œuvre, en l’espèce, un mécanisme de dédoublement fonctionnel, dès lors qu’une même autorité administrative a exercé des responsabilités sur deux catégories de territoires ultramarins distincts. Le haut-commissaire de la République a principalement administré le territoire d’outre-mer (TOM), puis la collectivité d’outre-mer (COM) de la Polynésie française, et accessoirement l’atoll de Clipperton en tant que délégué du Gouvernement de la République.

Ce mode de gestion insolite du récif se limite en vérité à peu de chose en raison de son exiguïté, de son isolement et de son caractère désertique. Concrètement, le haut-commissaire de la République en Polynésie française est compétent pour faire respecter la souveraineté de la France et le maintien de l’ordre public sur le territoire terrestre de Clipperton ainsi que dans les eaux environnantes : mer territoriale et zone économique exclusive. Afin d’assurer la protection de l’environnement terrestre et marin du récif qui est original mais fragile, le représentant de l’État en poste à Papeete est également l’autorité compétente pour assurer la délivrance des autorisations permettant aux ressortissants français et étrangers d’accéder et de séjourner sur le récif, pour des périodes plus ou moins courtes.

Faut-il ajouter que ce mode de gestion du récif ne semble pas a priori être remis en cause de manière fondamentale ? Certes, la loi ordinaire du 21 février 2007 a bien abrogé, dans son article 14, le décret du 12 juin 1936 qui était relatif au « rattachement de l’île de Clipperton au Gouvernement des établissements français de l’Océanie ». Cependant, ce texte décide que le récif de Clipperton est désormais régi par la loi du 6 août 1955, relative au statut des TAAF, mais actualisée et ainsi rebaptisé : « Loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton ». En vertu de l’article 9 de ce dernier texte législatif, ainsi mis à jour sous un titre II intitulé "Statut de l’île de Clipperton", il est décidé ce qui suit : « L’île de Clipperton est placée sous l’autorité directe du Gouvernement » (alinéa 1er). Extrêmement laconique, cette disposition suggère quelques observations.

Alors que la même loi du 21 février 2007 rattache définitivement et nommément, dans son article 14, les îles Éparses ancrées autour de Madagascar dans la zone sud-ouest de l’Océan Indien - à savoir, le récif de Tromelin, l’archipel des Glorieuses et les îlots Juan de Nova, Europa et Bassas da India - au territoire des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), l’atoll de Clipperton se trouve désormais seul, outre-mer, dans une situation que l’on peut qualifier de paradoxale. Sur un plan plus général, faut-il rappeler que Clipperton relève bien de la souveraineté exclusive de la France depuis sa prise de possession officielle, réalisée le 17 novembre 1858 ? Établi officiellement le 28 janvier 1931 dans la sentence arbitrale rendue par le Roi d’Italie Victor-Emmanuel III, ce constat est un acquis sur lequel on ne reviendra probablement pas. Pourtant, au niveau interne qui nous intéresse ici au premier chef, aucune disposition de nature constitutionnelle ne concerne le récif. C’est un fait qu’il n’est nulle part mentionné dans la Charte fondamentale de la Ve République et notamment dans son article 72-3 additionnel qui pourtant énumère nommément, depuis l’entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, un certain nombre d’entités françaises ultramarines.

Cependant, il est vrai aussi que - comme par le passé - ce territoire ultramarin n’entre aujourd’hui dans aucune catégorie de collectivités territoriales définies au Titre XII de la Constitution, intitulé : "Des collectivités Territoriales". En vérité, l’originalité de l’atoll de Clipperton sur le plan statutaire se manifeste par deux traits négatifs majeurs. D’abord, en raison de son exiguïté, de son isolement géographique et surtout de l’absence de populations humaines autochtones ou permanentes et donc de citoyens-électeurs, seuls capables d’élire une assemblée délibérante locale au suffrage universel direct, Clipperton ne constitue ni une commune, ni un département d’outre-mer (DOM), ni une collectivité d’outre-mer (COM), ni a fortiori une collectivité territoriale "à statut particulier", prévue par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Ensuite, le récif n’est intégré dans aucune collectivité territoriale française du Pacifique. Il n’est intégré ni dans une des communes de la Polynésie française, ni dans la collectivité d’Outre-mer de Wallis et Futuna (COM), ni dans celle de la Polynésie française, elle-même dotée d’un nouveau statut d’autonomie renforcée depuis l’entrée en vigueur de la loi organique du 27 février 2004, ni a fortiori dans la collectivité territoriale "hors catégorie" que constitue, depuis le vote de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, la Nouvelle-Calédonie.

Certes, le Gouvernement de Paris aurait pu prendre une décision plus énergique en intégrant le récif dans la nouvelle catégorie des COM. Il aurait pu le rattacher à la Polynésie française afin de consacrer des liens de plus en plus étroits qui existent, en fait, depuis plusieurs décennies entre cette collectivité territoriale du Pacifique et Clipperton. Néanmoins, cette solution n’est pas sans présenter certains inconvénients. Dans la mesure où la collectivité territoriale de rattachement change de statut, le territoire qui y est rattaché subit le même sort, par application d’un principe élémentaire - bien établi dans tous les ordres juridiques - selon lequel « l’accessoire suit la condition du principal ». Dès lors que les indépendantistes polynésiens ont démocratiquement et récemment accédé au pouvoir à Papeete à deux reprises - en 2004 et 2005-2006 (1) - et ont fait savoir au Gouvernement de Paris qu’ils souhaitent désormais faire progresser leur collectivité territoriale sur la voie de l’indépendance, la solution qui consiste à rattacher le récif de Clipperton à la Polynésie française n’est pas opportune.

Au terme de cette analyse, il est manifeste que l’atoll de Clipperton ne constitue pas une collectivité territoriale autonome de la République. Il est également évident qu’il n’est inclus dans aucune collectivité territoriale existante du Pacifique. Comme par le passé, ce récif est bien - en ce début de XXIe siècle - un "territoire résiduel de la République française". Dans cette optique, Clipperton représente une "curiosité juridique" qui se situe en marge du cadre institutionnel français positif et en dehors de l’Union européenne et du droit communautaire, tant originaire que dérivé. Cependant, si l’atoll de Clipperton demeure, jusqu’à nouvel ordre, un "territoire résiduel de la République", il n’a pas pour autant été abandonné par le Pouvoir central et encore moins dépourvu d’organisation. Établie de manière sommaire par la loi ordinaire du 21 février 2007, son actuelle structure administrative sera prochainement précisée par voie de décrets et arrêtés (B).

(à suivre)

André Oraison
Professeur de Droit public à l’Université de La Réunion
(Université Française et Européenne de l’Océan Indien)

(1) Voir ROGER (P.), "Oscar TEMARU renversé par une motion de censure", “Le Monde”, vendredi 15 décembre 2006, p. 11.