La place des îles Éparses dans l’ordonnancement juridique ultramarin

Où faut-il placer les îles Éparses dans l’ordonnancement juridique de la France ultramarine ? En vérité, il difficile d’apporter une réponse à cette question dans la mesure où, contrairement aux autres dépendances ultramarines de la République, le nom des îlots n’a pas été gravé dans le marbre de la Charte suprême du 4 octobre 1958 par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Dès lors, il importe de rechercher le fondement de cette exclusion (A) avant de préciser le statut actuel des îles Éparses (B).

A) Le fondement de l’exclusion des îles Éparses de la liste constitutionnelle des dépendances de la France ultramarine

L’article additionnel 72-3 de la Constitution procède pour la première fois à l’énumération de dix collectivités territoriales ultramarines. En voici la liste : "La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna et la Polynésie française sont régis par l’article 73 pour les départements et les régions d’outre-mer et pour les collectivités territoriales créées en application du dernier alinéa de l’article 73, et par l’article 74 pour les autres collectivités" (alinéa 2). "Le statut de la Nouvelle-Calédonie est régi par le titre XIII" (alinéa 3). "La loi détermine le régime législatif et l’organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises" (alinéa 4). Mais pourquoi cet article 72-3 ne fait-il pas mention des îles Éparses qui sont pourtant placées par l’histoire sous la souveraineté de la France ? Pourquoi cet oubli qui a pu donner lieu à certaines exégèses ou critiques doctrinales ? En vérité, plusieurs raisons sont invoquées.

Ainsi, le premier argument consiste à dire que le Constituant de 2003 a pu hésiter à graver dans le marbre de la Constitution le nom de certaines dépendances ultramarines dont le statut est précaire. De fait, le statut attribué aux îles Éparses est contesté par certains riverains de l’océan Indien et notamment par Maurice (1). Il est également remis en cause par Madagascar qui revendique les îlots ancrés dans le canal de Mozambique (2). Cependant, cet argument n’est pas pertinent dans la mesure où le Constituant de 2003 a bien gravé dans le marbre de la Charte suprême le nom de Mayotte qui est pourtant revendiquée par les Comores depuis 1975 (3). En vérité, l’argument qui nous paraît le plus convaincant est d’ordre interne. Il consiste à dire que le Constituant de 2003 n’a pas voulu graver dans le marbre de la Constitution le nom de territoires ultramarins qui n’ont pas le statut de collectivités territoriales et qui, à ce titre, sont des "territoires résiduels de la République" ! C’est le cas des îles Éparses : faute de population permanente, ces îlots ne constituent pas alors une collectivité territoriale autonome et ils ne sont pas davantage incorporés dans une collectivité territoriale existante.

Ainsi, depuis leur excision de la Grande île par le décret du 1er avril 1960 et jusqu’à leur prochaine intégration dans les TAAF, les îles Éparses n’ont pas de statut juridique bien déterminé dans la mesure où elles ne sont pas rattachées à une collectivité territoriale française (B).

B) Les îles Éparses : des îlots dépourvus du statut de collectivité territoriale de la République

Le statut actuel attribué aux îles Éparses est lié au litige franco-malgache sur les îlots du canal de Mozambique. Avant même la fin des négociations diplomatiques, relatives à l’accession à l’indépendance de la Grande île, qui devaient aboutir aux premiers accords franco-malgaches de coopération du 2 avril 1960, un nouveau statut interne a été conféré aux îles Éparses par le décret du 1er avril 1960. Mais ce texte ne donne que de brèves indications dans son article 1er, ainsi rédigé : "Les îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sont placées sous l’autorité du ministre chargé des départements d’outre-mer et des territoires d’outre-mer" (4).

Le décret du 1er avril 1960 qui confie l’administration des îlots au ministère de la France d’outre-mer est laconique. Ce texte reconnaît néanmoins au ministre responsable la possibilité de "confier leur administration à l’un des fonctionnaires relevant de son département" (article 2). En vertu de cette disposition et jusqu’au 3 janvier 2005, le préfet de La Réunion a été expressément désigné à titre personnel pour administrer les îles Éparses en vertu d’un arrêté en date du 19 septembre 1960.

Certes, les îles Éparses relèvent jusqu’à nouvel ordre de la souveraineté exclusive de la France. Cependant, aucune disposition de nature constitutionnelle ne les concerne spécialement. Depuis l’entrée en vigueur du décret du 1er avril 1960 et jusqu’au vote de la prochaine loi "portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer", elles n’entrent en effet dans aucune catégorie de collectivités territoriales définies au Titre XII de la Charte constitutionnelle de la Ve République. En vérité, leur originalité sur le plan statutaire se manifeste par deux traits négatifs majeurs.

D’abord, les îles Éparses ne sont administrées par le préfet de La Réunion qu’en tant que "délégué du Gouvernement de la République". Elles ne sont donc intégrées dans aucune collectivité territoriale française. Concrètement, elles ne sont intégrées ni dans une des 24 communes de La Réunion, ni dans le DOM de La Réunion. Ensuite, faute de populations permanentes, les îles Éparses ne constituent à l’origine ni une commune, ni un DOM. Au terme de cette analyse, les îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sont bien des "territoires résiduels de la République". Cependant, les îles Éparses ne sont pour autant dépourvues d’une organisation particulière. Des autorités administratives ont toujours été désignées pour les administrer depuis le 1er avril 1960 (III).

André Oraison

(à suivre)

* Professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université Française et Européenne de l’Océan Indien).

(1) Voir ORAISON (A.), "À propos du conflit franco-mauricien sur le récif de Tromelin (La succession d’États sur l’ancienne Île de Sable)", R.D.I.S.D.P., 1987/2, pp. 85-139.

(2) Voir ORAISON (A.), "À propos du différend franco-malgache sur les îles Éparses du canal de Mozambique (La succession d’États sur les îles Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India)", R.G.D.I.P., 1981/3, pp. 465-513.

(3) Voir ORAISON (A.), "Réflexions sur la double conception française du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes à la lumière du "cas mahorais" (Les problèmes posés à Mayotte sur le plan interne et au niveau international)", R.D.I.S.D.P., 2003/1, pp. 1-93.

(4) Voir le décret n° 60-555 du 1er avril 1960, "relatif à la situation administrative de certaines îles relevant de la souveraineté de la France", in J.O.R.F., 14 juin 1960, p. 5343.