Certes, des mutations territoriales peuvent toujours concerner la France pour de multiples raisons. Mais elles ne peuvent intervenir que dans le cadre d’une procédure rigoureuse prévue par l’article 53 de sa Constitution. Ces mutations ne peuvent prospérer que par voie de traités et elles impliquent toujours l’intervention du Pouvoir législatif : l’article 53 précise à ce sujet que « les traités » comportant « cession, échange ou adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi ». Ainsi, le Parlement a-t-il toujours son mot à dire en cas de mutation territoriale et l’on peut penser qu’il ne sera jamais aisé pour le chef de l’État d’obtenir son consentement à la ratification d’un traité qui aurait pour effet de brader sans raison valable une partie du territoire national. De surcroît, une condition supplémentaire préalable à l’intervention du Parlement a été prévue dans l’hypothèse où le territoire faisant l’objet d’une mutation est habité. Un recours aux populations locales par la voie de la consultation populaire doit être mis en œuvre dans ce cas précis avant l’intervention du Législateur. L’article 53 de la Loi fondamentale reconnaît en effet à tous les Français un droit permanent à l’autodétermination et au refus de la sécession dans son paragraphe 3, ainsi rédigé : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ».

Par la suite, cette garantie a été renforcée par l’article 72-3 de la Constitution qui cite nommément l’île de Mayotte parmi les collectivités territoriales françaises ultramarines. Faut-il encore rappeler que les Mahorais avaient le choix le 29 mars 2009 entre le statut de Collectivité d’Outre-mer (COM) octroyé par la loi organique du 21 février 2007 et le statut de Département d’Outre-mer (DOM) revendiqué depuis 1958 et qu’ils ont opté à plus de 95% des votants pour le statut de DOM ? Après renouvellement de son Conseil général, l’île de Mayotte est ainsi devenue le cinquième DOM à la date du 31 mars 2011. Mais elle est aussi et surtout devenue la première région monodépartementale administrée par un exécutif unique et une seule assemblée délibérante. Prise en application de la loi organique du 3 août 2009, la loi du 7 décembre 2010, relative au "Département de Mayotte", confirme enfin le droit pour ses habitants de décider de leur destin par la voie du référendum local dans son article 4, ainsi rédigé : « Il fait partie de la République et ne peut cesser d’y appartenir sans le consentement de sa population » [1].

La situation est-elle pour autant à jamais cristallisée ? Rien n’est moins sûr. Pour répondre à la proposition originale de Mohamed Sambi, une proposition qui n’a pas toutefois été reprise en 2011 par le Président Ikililou Dhoinine, nous suggérons la création d’une confédération bilatérale spécifique impliquant une collaboration étroite entre l’État comorien et le Département de Mayotte (II).

II. La constitution d’une confédération bilatérale sui generis entre l’État souverain des Comores et le département français de Mayotte

Pour aborder avec lucidité la question de Mayotte, il convient de poser un premier postulat selon lequel il ne saurait y avoir de querelle éternelle entre Paris et Moroni au sujet de cette île : il est donc raisonnable de ne pas baisser les bras et de rechercher, dès à présent, des solutions alternatives à un litige qui a tendance à s’aggraver. Mais il faut aussi tenir compte d’un second postulat selon lequel un État ne renonce pas à ses droits. Contrairement aux fédéralismes soviétique et yougoslave qui ont disparu au début de la décennie "90", le fédéralisme comorien n’est pas un fédéralisme de ségrégation. Il est ainsi exclu que l’État comorien — un petit État en développement (moins de 1.900 kilomètres carrés), mais déjà surpeuplé (plus de 800.000 habitants) — puisse abandonner un territoire qu’il a toujours revendiqué en invoquant le droit international avec l’appui de la Communauté internationale.

Ces postulats antinomiques étant posés, deux solutions périodiquement évoquées par les dirigeants comoriens sont inapplicables. Il est d’abord improbable que le différend franco-comorien sur Mayotte puisse être tranché par une juridiction internationale dans la mesure où la France s’y oppose, car elle a conscience qu’elle serait automatiquement condamnée pour avoir violé en 1975 le droit international public coutumier de la décolonisation. Mais il est aussi exclu — nous venons de le constater — que la France puisse restituer l’île de Mayotte à l’État comorien sans consultation préalable de sa population.

Après mûre réflexion, nous sommes certains que la réunification d’Anjouan, de la Grande Comore, de Mayotte et de Mohéli dans le cadre d’une même entité souveraine ne pourra jamais être décrétée par un traité franco-comorien qui aurait la prétention de résoudre un problème complexe qui perdure depuis 1975 sans l’accord des Mahorais. L’actuel responsable de l’Union des Comores a lui-même fait ce constat élémentaire lors de son allocution inaugurale prononcée le 23 septembre 2011 à l’Assemblée générale des Nations unies. Certes, comme tous ses devanciers, le Président Ikililou Dhoinine a bien confirmé qu’il continuerait « à revendiquer la réintégration de l’île comorienne de Mayotte dans son ensemble naturel ». Mais il a aussitôt tenu à préciser que s’il fallait mener « ce combat par la voie de la négociation » avec la France, il fallait « aussi et surtout » agir « en y associant nos frères et sœurs mahorais, car il ne peut y avoir de solution réaliste et durable à ce contentieux sans leur implication ».

Voici un langage réaliste qui pourrait enfin être de nature à débloquer la situation. Pour le nouveau Président de l’Union des Comores, il est en effet indispensable qu’un dialogue s’établisse directement entre Comoriens et Mahorais. Mais pourquoi et comment ? À cet égard, deux remarques s’imposent.

D’abord, le contentieux sur Mayotte est beaucoup moins un différend juridique franco-comorien qu’une très ancienne dispute d’ordre historique, politique et sociologique comoro-mahoraise. Ensuite, le fossé d’incompréhensions qui sépare Comoriens et Mahorais est si profond, surtout depuis le 6 juillet 1975, qu’une éventuelle réunification des Comores — des îles appartenant pourtant depuis une période multiséculaire à un même ensemble géographique, historique, linguistique et religieux — ne pourra pas se concevoir sans tenir compte d’une coordonnée paramétrique incontournable : le facteur temps.

Pour tenter de rapprocher des points de vue antagonistes, une ultime solution mériterait d’être prise en considération. Cette solution implique le recours au mécanisme du fédéralisme que Claude-Albert Colliard et Louis Dubouis définissent « comme un processus d’association de communautés humaines distinctes aboutissant à concilier deux tendances contradictoires : la tendance à l’autonomie des collectivités composantes, la tendance à l’organisation hiérarchisée d’une communauté globale groupant l’ensemble des collectivités élémentaires ». Encore convient-il de souligner que le fédéralisme n’est pas un concept monolithique. Le fédéralisme qui nous paraît le mieux adapté pour juguler ce qu’on appelle à Moroni la « dissidence mahoraise » est celui qui se rattache au concept de confédération et plus précisément, en l’espèce, à la formule de la confédération bilatérale qui apparaît en filigrane dans le discours onusien prononcé le 23 septembre 2011 par le Président Ikililou Dhoinine [2].

A suivre…

Par André Oraison,
Professeur des Universités