Vue du chantier de la route en mer près de Saint-Denis.

La Cour des comptes a rendu public, le 29 août 2016, un référé sur l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), créée en 2004 pour garantir une allocation pluriannuelle des ressources nécessaires à ces investissements. Comme elle l’a déjà fait dans son rapport public annuel de 2009, la Cour constate l’absence de plus-value apportée par l’AFITF, opérateur de l’État sans feuille de route ni marge de manœuvre. Elle insiste, indépendamment de la question du devenir de cet opérateur, sur la nécessité d’une maîtrise de la trajectoire de financement des infrastructures de transport.

Près des deux tiers des recettes de l’AFITF, constituées en totalité de ressources fiscales et non fiscales que l’État lui affecte, sont reversées à l’État par voie de fonds de concours et viennent abonder les lignes budgétaires du ministère chargé des transports. Ce recours massif aux fonds de concours permet à la DGITM de disposer d’une ressource financière abondante en gestion, non directement soumise à l’autorisation parlementaire de la loi de finances. En outre, ce système permet de s’affranchir des règles de plafonnement des reports de crédits d’une année sur l’autre.

Aucune programmation

Les relations financières ainsi organisées entre l’État et l’AFITF contournent le principe budgétaire d’unité du budget de l’État et la règle de non-affectation des recettes aux dépenses.

Au surplus, ces atteintes aux principes budgétaires n’ont pas pour autant permis de définir une stratégie interministérielle de financement soutenable et à long terme des infrastructures de transport.

La Cour constate que, à rebours de ce qui devrait constituer la raison même d’existence de l’AFITF, le financement pluriannuel des infrastructures de transport ne fait jusqu’à présent l’objet d’aucune programmation fournissant, même de manière indicative, une vision prospective des engagements au regard des ressources.

Près de 12 milliards de reste à payer

L’accumulation de restes à payer fait peser de sérieux doutes sur la capacité de l’AFITF à faire face à ses engagements. Au 31 décembre 2015, le montant des restes à payer était de 11,86 milliards d’euros. Celui des dettes était de 746 millions d’euros selon le ministère chargé des transports, essentiellement envers SNCF Réseau (ex Réseau ferré de France). Cet établissement public constitue la principale variable d’ajustement budgétaire de l’AFITF, présentant l’avantage de se situer, en comptabilité nationale, en dehors de la sphère des administrations publiques.

À l’horizon de la loi de programmation des finances publiques 2014-2019, qui retient une cible annuelle de dépense de 1,9 milliards d’euros, les engagements déjà pris par l’État et l’AFITF appelleront des financements supplémentaires.

Manque de financement

En ne retenant que les paiements correspondant aux engagements budgétaires déjà pris, ainsi que les paiements liés aux contrats de plan 2015-2020, la trajectoire de dépenses de l’AFITF conduirait à une insuffisance cumulée de financement de 0,6 milliards d’euros à l’horizon 2019. En y ajoutant les paiements correspondants à des engagements nouveaux en matière d’infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et de transports collectifs, l’insuffisance de financement atteindrait 1,6 milliards d’euros à ce même horizon.

Mais la trajectoire de l’AFITF serait encore moins soutenable en cas de mise en œuvre des grands projets nouveaux que sont le tunnel ferroviaire Lyon-Turin et le canal Seine-Nord. Ces deux projets, dont l’intérêt et le financement d’ensemble ne peuvent se déduire de la seule hypothèse de cofinancement européen, paraissent largement hors de portée budgétaire de l’agence, non seulement jusqu’en 2019, mais également au-delà.

Recommandations

Dans ces conditions, la Cour estime qu’il convient :

Orientation n° 1 : de définir des priorités de projets à venir, notamment au regard de leur rentabilité socio-économique, et de réduire considérablement les engagements nouveaux ;

Orientation n° 2 : pour le conseil d’administration de l’AFITF, d’assurer pleinement ses responsabilités en hiérarchisant les projets, et en garantissant leur conformité à une trajectoire financière explicite.

Dans sa réponse, le Premier ministre constate que les chiffres doivent être nuancés, estimant que les restes à payer de l’AFITF ont baissé. Manuel Valls indique que les engagements dans les contrats de partenariat public-privé n’ont pas à être résorbés rapidement. Ils représentent une somme de 6 milliards sur les près de 12 milliards relevés par la Cour des Comptes.