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Difficultés budgétaires des communes : des « surcoûts indéniables » qui restent à évaluer

Crise budgétaire dans les communes : constat et propositions d’un rapport parlementaire -1-

Témoignages.re / 15 octobre 2020

« Les difficultés budgétaires des communes interpellent par leur ampleur et leur généralisation » « Des ratios de gestion atypiques » « Des charges structurellement plus élevées » « Une dégradation des finances communales illustrée par des critères d’alerte nombreux et concordants » : voici quelques titres de chapitre d’un rapport publié en décembre 2019 par deux parlementaires : Georges Patient, sénateur de Guyane et vice-président de la Commission des Finances du Sénat, et Jean-René Cazeneuve, député du Gers et président de la délégation aux collectivités territoriales. Ces deux parlementaires sont auteurs d’un rapport intitulé « Soutenir les communes des départements et régions d’outre-mer pour un accompagnement en responsabilité ». Le document s’attache notamment à chercher les raisons des difficultés financières dans les communes. Voici un premier extrait de ce rapport, relatif aux « Surcoûts indéniables à prendre en compte » :

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La prise en charge des catégories les plus vulnérables de la population est reportée sur les collectivités locales, affirme le rapport rappelant le taux de pauvreté beaucoup plus important qu’en France.

« Si les lois et règlements peuvent faire l’objet d’adaptation dans les départements et les régions d’outre-mer, c’est bien comme en dispose la Constitution au regard des « caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités », lesquels induisent sans aucun doute des surcoûts pour les collectivités locales.(...)
De ces particularités géographiques, qui fondent la notion même d’outre-mer, dérivent des problématiques concrètes d’étroitesse des marchés et de dépendance aux importations qui ont des conséquences directes en matière de charges. Le coût élevé de la vie se traduit pour les collectivités par des surcoûts à l’occasion de chaque dépense d’entretien, de fourniture ou d’équipement. S’il n’existe aucun indicateur permettant de mesurer ces surcoûts, le niveau général des prix fournit un premier indice. La dernière étude conduite par l’INSEE en 2015 a estimé que le niveau général des prix à la consommation est de 7 à 12,5 % plus élevé dans les départements d’outre-mer qu’en France métropolitaine.

Ecarts à la métropole (écarts de prix Fischer)
Guadeloupe 12,5 %
Martinique 12,3 %
Guyane 11,6 %
La Réunion 7,1 %
Mayotte 6,9 %

Dans son avis du 4 juillet 2019 relatif à la concurrence outre-mer, l’Autorité de la concurrence a ainsi dressé le constat de la persistance d’écarts de prix substantiels, dans des proportions variables selon les produits et les territoires, entre la métropole et les outre-mer. Certains secteurs sont particulièrement concernés : ainsi, l’Autorité a relevé que les prix des matériaux de construction sont plus élevés de 39 % à la Réunion et de 35 % à Mayotte par rapport à la métropole. L’impact de tels écarts sur les coûts de construction conduit à grever les budgets d’investissement locaux.

« Le mouvement de convergence a nettement ralenti »

De même, le contexte économique et social difficile relativement à la métropole constitue sans aucun doute un facteur de charges. Après un rattrapage rapide dans les années 1990, le mouvement de convergence a nettement ralenti depuis 2000, le nombre d’années d’écart de développement étant estimé à plus de 20.
Les indicateurs de richesse et de développement témoignent d’une situation économique dégradée. Le PIB par habitant moyen dans les DROM est inférieur de près de 40 % au niveau métropolitain.

Taux de chômage par zone d’emploi
(en moyenne annuelle)

Pointe à Pitre 22,5 %
Basse-Terre 20,3 %
Marie-Galante 24,9 %
Est - Grande-Terre 28,1 %
Martinique Centre agglomération 16,1 %
Martinique Sud-Caraibe 16,8 %
Martinique Sud 19,8 %
Martinique Centre-Atlantique 21,4 %
Martinique Nord-Caraibe 17,7 %
Martinique Nord-Atlantique 19,3 %
Cayenne 16,1 %
Kourou 19,9 %
Saint-Laurent-du-Maroni 32,9 %
La Réunion Est 27,7 %
La Réunion Nord 17,9 %
La Réunion Ouest 23,4 %
La Réunion Sud 29,2 %
Source INSEE, enquête emploi DOM

Les DROM sont également marqués par des inégalités de revenus fortes. Ainsi, l’indice de Gini y est en moyenne de l’ordre de 0,40 contre 0,29 en France métropolitaine, situation pour partie liée à un taux de chômage élevé (tableau 4).

Le taux de pauvreté moyen dans les DROM est aussi significativement supérieur au taux métropolitain (de 10 à 20 points), ce qui induit une demande d’aide sociale plus élevée. La prise en charge des catégories les plus vulnérables de la population est reportée sur les collectivités locales, tant en matière d’aide sociale que de formation, d’aides à la réinsertion, voire de contrats aidés, qui alourdissent le volume des dépenses de tous les niveaux de collectivités, notamment les départements et collectivités uniques.

« Diversité des situations »

Ces constats sont bien établis. Pourtant, les surcharges réelles supportées par les collectivités ultramarines sont difficiles à évaluer. Aucun outil pertinent de calcul n’existe et, comme l’a rappelé lors de son audition par la mission le président du Comité des finances locales (CFL) : « L’estimation des charges des collectivités a donné lieu à de nombreux travaux qui n’ont jamais abouti, ni au plan national, ni concernant l’outre-mer ».
L’estimation de ces surcoûts se heurte par ailleurs à la diversité des situations au sein et entre les territoires ultramarins.
La question démographique illustre parfaitement cette difficulté. D’après les estimations de l’INSEE, la Guadeloupe et la Martinique font partie des départements les plus touchés par le vieillissement démographique : leur indice de vieillissement, soit le rapport de la population de plus de 65 ans sur la population de moins de 20 ans, atteint 75,8 % en Guadeloupe et 95,3 % à la Martinique. Ces départements sont en décrue démographique : leur population a diminué respectivement de 4,7 % et 8,1 % entre 2009 et 2019, alors que la population des DOM a crû de 7,2 % sur la même période.

« La question démographique »

La Guyane et Mayotte, en revanche, présentent une forte croissance démographique de respectivement 2,8 % et 3,3 % par an entre 2009 et 2019. Ces deux territoires figurent parmi les départements les plus jeunes de France puisque 41,3 % de la population est âgée de moins de 20 ans en Guyane et 53,8 % à Mayotte.
La Guyane et Mayotte se trouvent dans une situation d’autant plus particulière que l’accroissement de leur population est à la fois dû à un fort taux de natalité (respectivement de 26,4 ‰ et 37,3 ‰ en 2018) et à une forte pression migratoire. La part de la population de nationalité étrangère y est respectivement de 36 % et 48 %. Aux étrangers recensés par l’INSEE, s’ajoutent également de nombreux clandestins qui ne sont pas comptabilisés.
Cette dynamique apparaît comme un facteur de charges important pour les communes de ces départements, confrontées, dans les cas les plus extrêmes, à l’obligation de construire de nouvelles écoles chaque année.