Canne/sucre

La filière canne attend une étude d’impact

Questionnaire à l’usage de ceux qui veulent savoir de quoi ils parlent :

26 septembre 2003

Les deux présidents de collectivité appuient la demande d’étude d’impact demandée par la filière canne/sucre au ministère de l’Agriculture quant à savoir si un projet de raffinerie industrielle constituerait « une chance ou une menace pour notre économie ».

Depuis le mois de juin dernier, l’annonce d’un important projet industriel privé visant à créer sur un même site, au Port, une centrale thermique (69 mégawatts) et une raffinerie sucrière d’une capacité de 300.000 tonnes par an a suscité un certain émoi dans la filière agricole et industrielle de La Réunion. Les plus sincères des protagonistes de la filière canne/sucre admettent qu’il ne faut pas écarter l’éventualité d’une valorisation industrielle supplémentaire du sucre. Mais ils ont demandé depuis le 3 juin, en Commission paritaire de la canne et du sucre (CPCS), qu’une expertise soit pilotée par le ministère de l’Agriculture.
Cette demande a reçu récemment l’appui des deux présidents des collectivités territoriales, Paul Vergès et Jean-Luc Poudroux qui, dans un courrier du 1er septembre, demandent au ministre Hervé Gaymard « d’user de toute [son] autorité pour que ces questions puissent être examinées dans un délai compatible avec la réalisation éventuelle de ce projet ».

Des interrogations

Les deux présidents de collectivité rappellent que « pour les promoteurs, l’intérêt économique et financier de ce complexe cogénérateur d’énergie électrique et thermique réside dans la perspective d’obtenir des coûts de raffinage du sucre très compétitifs au niveau mondial, et d’une pérennité de l’activité garantie par un contrat de vente d’électricité à EDF sur une longue période ». Mais ils notent aussi que ce projet, au-delà de ses aspects intéressants au plan économique et novateurs d’un point de vue industriel, « suscite de nombreuses interrogations, voire des inquiétudes, au sein des professionnels de la filière canne-sucre ». Ces derniers souhaitent que « l’impact d’un tel projet sur la filière canne-sucre de La Réunion soit mesuré avec le plus grand soin », ainsi que l’expriment les deux chefs de l’exécutif réunionnais. Ils évoquent encore le trouble causé par la concordance des calendriers -celui du projet de raffinerie venant en même temps que les négociations pour le maintien de la filière dans le contexte de la refonte de l’OCM-Sucre.
Les industriels de l’île ont déployé ces dernières années une stratégie de transformation de la canne en sucre roux spéciaux. L’usine de Bois-Rouge a déjà orienté la plus grande partie de sa production vers cette spécialité et le groupe Quartier-Français lui consacre environ 16% de sa production.
Leur crainte principale est que Bruxelles ne maintienne pas les avantages négociés lors des précédentes révisions de l’OCM-Sucre, ou obtenus par lobbying au fil des réunions de la Commission, si dans le même temps l’île affiche un projet de raffinerie, dont le positionnement stratégique relève d’une autre logique. Cela revient à mettre deux fers aux feux. À supposer que le projet de raffinerie puisse se passer de certaines aides de l’Europe, la filière canne/sucre de La Réunion craint de ne pouvoir supporter sans contreparties une éventuelle baisse des aides au transport de cannes, à la production des cannes, voire une baisse du prix du sucre sur le marché communautaire, ou encore une baisse des aides à l’écoulement des sucres des DOM sur les marchés européens (voir encadré) .

Garder un souci de cohérence

Cette crainte serait-elle l’expression d’un refus de négocier les nécessaires contreparties aux compensations que réclament les sucriers ? C’est aussi là qu’est le danger, car la filière canne a plus à perdre en s’accrochant au statu quo qu’en acceptant d’aller de l’avant, fût-ce au prix de quelques contreparties. La Commission européenne vient de démontrer que le débat était encore possible pour les RUP. Mais que veut-on négocier : la survie de la filière ou sa restructuration ? L’Europe pourrait-elle, logiquement, après avoir financé le projet de basculement des eaux d’Est en Ouest et porté pendant plusieurs décennies notre filière canne au niveau de performance qu’elle a atteint aujourd’hui, accepter de tout voir remis en cause ?
Ce n’est pas la première fois que la filière est confrontée à une réorganisation porteuse d’un risque mortel dont elle a trouvé jusqu’à présent à se dégager.
Paul Vergès, qui fut de 1979 à 1989 député au Parlement européen, auteur d’un rapport d’initiative prolongé par le rapport Ligios qui devait donner naissance aux premiers POSEI, a rappelé dimanche les nombreuses batailles menées depuis plus de vingt ans -sans remonter jusqu’à celle de Quartier-Français (1955)- pour sauver la production réunionnaise en général et la filière canne en particulier. « C’est au moment où nous sommes au sommet de la maîtrise de la filière, au moment où tout le monde vient nous voir, que nous risquons d’être broyés par une évolution internationale », observait-il devant la presse, dimanche dernier. Le risque est réel.
Mais pour autant : à quoi auraient servi la contribution de Paul Vergès dans la définition du concept de région ultrapériphérique et tous ses efforts pour faire inscrire ses dispositions dans le futur Traité de l’Union des Vingt-Cinq, si nous ne parvenions pas à mobiliser l’article qui consacre nos particularités dans la défense de la plus ancienne et la plus performante industrie d’exportation ?
La question devient alors : comment obtenir de la Commission de Bruxelles qu’elle garde un souci de cohérence à l’égard de La Réunion et des RUP en général dans sa politique de transformation de l’OCM-Sucre ? Ce souci rejoint les questions que se posent les industriels de la filière canne/sucre, même si certains, lorsqu’ils parlent de "cohérence", sous-entendent encore "statu quo". Ce qui a peu de chance d’être retenu.

Une démarche dynamique et censée

La démarche des deux présidents de collectivité est plus dynamique lorsqu’ils demandent au ministre de faire conduire une expertise répondant à des questions très précises. « Il nous paraît extrêmement souhaitable que cette étude d’impact sur la filière puisse être réalisée pour parvenir à une vision technique commune de ce dossier (de raffinerie - NDLR), dont il est encore difficile de dire s’il constitue une chance ou une menace pour notre économie », écrivent-ils au ministre, en joignant à leur lettre du 1er septembre la liste des questions sur lesquelles une expertise est requise (voir encadré) .
Ces questions sont de deux ordres : réglementaire et stratégique.
Les premières portent sur la réforme de l’OCM-Sucre dans le contexte de la mondialisation, sur les aides au raffinage, sur l’origine des sucres à raffiner et sur le règlement "Tout sauf les armes" (EBA) signé avec les Pays moins avancés (PMA). En terme de stratégie globale, les industriels veulent savoir à quelles conditions une raffinerie portuaire pourrait accompagner leur positionnement pour la production de sucres spéciaux roux. En clair : ils ont besoin d’être rassurés sur la complémentarité des deux stratégies.
La démarche des deux présidents est aujourd’hui la seule sensée. Certains malins disent déjà que les réponses sont contenues dans les textes de l’Union européenne et qu’il suffit de s’y reporter pour trouver les réponses concernant la clause de sauvegarde, l’aide au raffinage (pour les seules sucreries du continent) ou encore les clauses autorisant un changement d’origine. Cela laisse prévoir une réponse ministérielle dans des délais ne remettant pas en cause le calendrier des industriels. Mais la moindre des choses est d’attendre l’expertise demandée avant d’émettre quelque jugement que ce soit sur le projet proposé -lequel ne fait que prendre acte des évolutions mondiales, en tentant d’apporter une réponse à une des questions posées par le président de Région dans sa conférence de presse : comment mieux valoriser la filière ? Et comment la sauver, alors que les dispositions voulues par Bruxelles, si elles devaient être appliquées sans nuance et sans compensations, signent son arrêt de mort ?

Les aides de l’Europe à la filière canne/sucre outre-mer
Dépenses	Estimation des dépenses	Bases réglementaires
(en millions d’euros)
Montant transport FOB	La Réunion (190.000 t x 17 eur./t)	3.230
(Art. 2.1a)	Guadeloupe (44.000 t x 24 eur./t)	1.056

Mieux valoriser la filière canne ?
N’a-t-on pas des raisons d’être surtout inquiets des réactions en dent de scie des acteurs de la filière canne, alors que tout indique que le monde du sucre bouge et qu’il vaut mieux envisager de bouger avec lui plutôt que de continuer à réclamer un maximum de protection au moment où celles-ci sont en train de tomber les unes après les autres ? Veut-on aujourd’hui que les dispositifs de la PAC ne soient pas appliqués dans les DOM ? Cette dérogation est envisageable dans la mesure où nos productions agricoles ne sont pas excédentaires, contrairement à ce qui se passe en Europe. Mais précisément, cette dérogation pourrait-elle concerner le sucre, qui est essentiellement un produit d’exportation ? Contrairement aux autres produits agricoles, le sucre est produit largement au-delà des besoins de consommation de l’île. L’évolution de l’OCM-Sucre est inévitable, comme vient de le rappeler le texte adopté mardi par la Commission européenne. Si les producteurs de sucre veulent un statut transitoire, ne doivent-ils pas travailler à unir toute la filière autour de la démonstration que celle-ci peut faire des efforts : pour faire baisser les coûts de production et franchir de nouveaux stades de valorisation ? *P.D.*
Cinq questions à expertiser
1/ questions d’ordre réglementaire L’OCM sucre et sa réforme dans le contexte de l’OMC • question n°1 : quelles sont les dispositions en vigueur qui garantissent le maintien des aides à l’écoulement des sucres de cannes de La Réunion (sucres vracs destinés au raffinage et sucres spéciaux) en cas de présence d’une raffinerie portuaire à La Réunion ? • question n° 1 bis : la présence d’une raffinerie portuaire de droit européen à La Réunion renforce-t-elle ou affaiblit-elle la possibilité de maintenir les aides à l’écoulement et de compenser les baisses éventuelles de prix du sucre dans l’OCM réformée de 2007-2012 ? Raffinage européen • question n°2 : une raffinerie portuaire à La Réunion a-t-elle le statut de raffinerie communautaire l’autorisant à raffiner du sucre brut de canne de La Réunion ? si oui, bénéficie-t-elle des aides au raffinage d’une part ; et le sucre raffiné bénéficie-t-il des aides à l’écoulement des sucres des DOM d’autre part ? si non, existe-t-il des dispositions prévoyant la compensation d’une part pour les producteurs de sucre de canne de La Réunion de la perte des aides à l’écoulement et, d’autre part pour les raffineurs actuels de la perte des aides au raffinage ? Règles d’origine • question n°3 : quel est, lors de son écoulement sur le marché communautaire, l’origine juridique de sucres bruts de pays tiers (Brésil, PMA) après leur raffinage dans une raffinerie portuaire à La Réunion, selon les différents mécanismes douaniers utilisés pour réaliser cette opération (régimes de perfectionnement actif, régime spécifique d’approvisionnement du POSÉIDOM, autres, …) ? • question n°3 bis : quelles sont les conséquences de l’origine acquise par le sucre raffiné sur l’OCM-Sucre actuelle et sur les orientations de sa réforme ? Règlement "Tout sauf les Armes" pour les PMA • question n°4 : la réglementation européenne autorise-t-elle une raffinerie portuaire implantée La Réunion à importer des sucres bruts en provenance des PMA pour écouler les sucres roux et blancs issus du raffinage sur le marché de La Réunion ? - si oui : 1- à quelles conditions douanières ? 2- l’article III-326 du nouveau Traité constitutionnel de l’Union européenne permet-il de procéder à des aménagement du règlement EBA "Tout sauf les armes" (de type clauses de sauvegarde) garantissant la préservation des secteurs économiques sensibles ou stratégiques des régions ultrapériphériques ? 3- lesquels ? Cette question devrait pouvoir être abordée dans le cadre de l’étude d’impact que la Commission a prévu d’engager pour évaluer l’incidence du règlement EBA sur les RUP. - si non : Existe-t-il des dispositions prévoyant la compensation pour les producteurs de sucre de cannes de La Réunion de la perte de leurs débouchés sur le marché local en cas d’irruption brutale de sucres PMA disposant d’avantages compétitifs imbattables (coûts sociaux et environnementaux) ? 2/ La cohérence avec la stratégie de développement de La Réunion L’accroissement de la production de cannes et la stratégie de niche des sucres spéciaux • question n°5 : Dans quelles conditions d’exploitation une raffinerie portuaire peut-elle accompagner de façon cohérente le positionnement de La Réunion sur les sucres spéciaux, source des valeurs ajoutées indispensables pour continuer à valoriser la production de cannes de l’île ?

Mieux valoriser la filière canne ?

N’a-t-on pas des raisons d’être surtout inquiets des réactions en dent de scie des acteurs de la filière canne, alors que tout indique que le monde du sucre bouge et qu’il vaut mieux envisager de bouger avec lui plutôt que de continuer à réclamer un maximum de protection au moment où celles-ci sont en train de tomber les unes après les autres ?

Veut-on aujourd’hui que les dispositifs de la PAC ne soient pas appliqués dans les DOM ? Cette dérogation est envisageable dans la mesure où nos productions agricoles ne sont pas excédentaires, contrairement à ce qui se passe en Europe.

Mais précisément, cette dérogation pourrait-elle concerner le sucre, qui est essentiellement un produit d’exportation ? Contrairement aux autres produits agricoles, le sucre est produit largement au-delà des besoins de consommation de l’île.

L’évolution de l’OCM-Sucre est inévitable, comme vient de le rappeler le texte adopté mardi par la Commission européenne. Si les producteurs de sucre veulent un statut transitoire, ne doivent-ils pas travailler à unir toute la filière autour de la démonstration que celle-ci peut faire des efforts : pour faire baisser les coûts de production et franchir de nouveaux stades de valorisation ? P.D.

Cinq questions à expertiser

1/ questions d’ordre réglementaire

L’OCM sucre et sa réforme dans le contexte de l’OMC

• question n°1 : quelles sont les dispositions en vigueur qui garantissent le maintien des aides à l’écoulement des sucres de cannes de La Réunion (sucres vracs destinés au raffinage et sucres spéciaux) en cas de présence d’une raffinerie portuaire à La Réunion ?

• question n° 1 bis : la présence d’une raffinerie portuaire de droit européen à La Réunion renforce-t-elle ou affaiblit-elle la possibilité de maintenir les aides à l’écoulement et de compenser les baisses éventuelles de prix du sucre dans l’OCM réformée de 2007-2012 ?

Raffinage européen

• question n°2 : une raffinerie portuaire à La Réunion a-t-elle le statut de raffinerie communautaire l’autorisant à raffiner du sucre brut de canne de La Réunion ?

si oui, bénéficie-t-elle des aides au raffinage d’une part ; et le sucre raffiné bénéficie-t-il des aides à l’écoulement des sucres des DOM d’autre part ?

si non, existe-t-il des dispositions prévoyant la compensation d’une part pour les producteurs de sucre de canne de La Réunion de la perte des aides à l’écoulement et, d’autre part pour les raffineurs actuels de la perte des aides au raffinage ?

Règles d’origine

• question n°3 : quel est, lors de son écoulement sur le marché communautaire, l’origine juridique de sucres bruts de pays tiers (Brésil, PMA) après leur raffinage dans une raffinerie portuaire à La Réunion, selon les différents mécanismes douaniers utilisés pour réaliser cette opération (régimes de perfectionnement actif, régime spécifique d’approvisionnement du POSÉIDOM, autres, …) ?

• question n°3 bis : quelles sont les conséquences de l’origine acquise par le sucre raffiné sur l’OCM-Sucre actuelle et sur les orientations de sa réforme ?

Règlement "Tout sauf les Armes" pour les PMA

• question n°4 : la réglementation européenne autorise-t-elle une raffinerie portuaire implantée La Réunion à importer des sucres bruts en provenance des PMA pour écouler les sucres roux et blancs issus du raffinage sur le marché de La Réunion ?

- si oui :

1- à quelles conditions douanières ?

2- l’article III-326 du nouveau Traité constitutionnel de l’Union européenne permet-il de procéder à des aménagement du règlement EBA "Tout sauf les armes" (de type clauses de sauvegarde) garantissant la préservation des secteurs économiques sensibles ou stratégiques des régions ultrapériphériques ?

3- lesquels ? Cette question devrait pouvoir être abordée dans le cadre de l’étude d’impact que la Commission a prévu d’engager pour évaluer l’incidence du règlement EBA sur les RUP.

- si non :

Existe-t-il des dispositions prévoyant la compensation pour les producteurs de sucre de cannes de La Réunion de la perte de leurs débouchés sur le marché local en cas d’irruption brutale de sucres PMA disposant d’avantages compétitifs imbattables (coûts sociaux et environnementaux) ?

2/ La cohérence avec la stratégie de développement de La Réunion

L’accroissement de la production de cannes et la stratégie de niche des sucres spéciaux

• question n°5 : Dans quelles conditions d’exploitation une raffinerie portuaire peut-elle accompagner de façon cohérente le positionnement de La Réunion sur les sucres spéciaux, source des valeurs ajoutées indispensables pour continuer à valoriser la production de cannes de l’île ?

Production d’électricité :

Tensions maximum

Tandis que la démarche des présidents Poudroux et Vergès tend à obtenir des réponses analytiques sur le projet de raffinerie, la production d’énergie met en compétition l’usine du Gol et Promergy, pour la revente à EDF d’électricité produite par des privés.

La date du 1er août avait été donnée comme limite au dépôt des offres. EDF Paris analyse actuellement les offres de prix de Promergy et du Gol, en vue d’un bouclage du dossier annoncé pour le 15 octobre.

Les offres faites visent à répondre aux besoins énergétiques de l’île, caractérisés par une croissance annuelle de près de 8%.

Pour la première fois cette année, EDF Réunion a enregistré plus d’une vingtaine de situations détériorées dans la distribution électrique, alors que jusqu’à une date récente, ce type de situation restait rare : une ou deux par an, tout au plus.

Pourquoi le sucre du Brésil ne peut pas concurrencer le nôtre ?
Les informations de la filière canne/sucre mondiale font apparaître -et nous l’avons souvent répercuté dans ces colonnes- que le niveau de production du Brésil (23,9 millions de tonnes dont 14,7 millions à l’exportation dans les données de septembre 2003) plaçait ce pays en situation de dicter le prix du sucre sur le marché mondial. C’est ce qui fait craindre à certains que l’importation de sucre acheté sur le marché mondial, en vue d’un raffinage avant son exportation sur d’autres marchés régionaux, ne représente un danger pour le sucre produit à La Réunion : le non-dit de cette crainte est de voir ce sucre rester sur le marché communautaire au lieu de repartir. En réalité, les droits de douane sur le sucre importé de pays tiers (brut ou raffiné) l’amènent à un prix voisin voire supérieur au prix du sucre communautaire. - sur le sucre brut de pays tiers (par exemple Brésil), les droits de douane sont de 339 euros/tonne (droit fixe) + 88,7 euros/tonne (droit additionnel) -auxquels s’ajoute le prix du sucre brut (environ 140 euros/t), le transport jusqu’à la Réunion, le déchargement, le raffinage, le chargement, le transport vers l’Europe continentale. Tout ces coûts rendent ce sucre non compétitif sur le marché européen. - sur le sucre raffiné importé de pays tiers (par exemple Brésil) : le droit de douane fixe est de 419 euros/tonne + droit additionnel 151,7 euros/tonnes, auxquels s’ajoutent le prix du sucre (+/- 200 euros/tonne) le transport le déchargement, etc ce qui rend également ce sucre non compétitif. En résumé, pour craindre la commercialisation de sucre brésilien sur les marchés européens, voire réunionnais, il faut vraiment aimer se faire peur… Quant à ceux qui rêvent d’abolir les barrières douanières, ils pensent surtout le faire… chez les autres, pas chez eux -ce qui entame beaucoup leur crédibilité dans les négociations internationales. S’ils parvenaient à supprimer les protections de marché, prix garantis et droit de douane, cela entraînerait la disparition de quasiment la totalité des productions agricoles européennes. Un scénario assez peu probable. Pour en revenir au sucre, cela ne présente aucun intérêt d’importer du sucre brésilien pour le marché intérieur : les droits de douane ne le permettent pas. Ce n’est économiquement viable que si le sucre brut est exporté sur les marchés mondiaux hors Union européenne (et donc réunionnais) après raffinage dans l’île. Si le raffinage se fait en cogénération, il utilise l’énergie normalement perdue des centrales thermiques qui est transformée en vapeur, qui elle-même est utilisé dans le process de raffinage. On peut dire que : - 1 tonne de fuel permet de produire 4,42 mégawatts d’électricité et 2,75 tonnes de sucre ; ou que : - la production d’1 mégawatt d’électricité permet de raffiner 623 kilos de sucre.

Pourquoi le sucre du Brésil ne peut pas concurrencer le nôtre ?

Les informations de la filière canne/sucre mondiale font apparaître -et nous l’avons souvent répercuté dans ces colonnes- que le niveau de production du Brésil (23,9 millions de tonnes dont 14,7 millions à l’exportation dans les données de septembre 2003) plaçait ce pays en situation de dicter le prix du sucre sur le marché mondial. C’est ce qui fait craindre à certains que l’importation de sucre acheté sur le marché mondial, en vue d’un raffinage avant son exportation sur d’autres marchés régionaux, ne représente un danger pour le sucre produit à La Réunion : le non-dit de cette crainte est de voir ce sucre rester sur le marché communautaire au lieu de repartir.

En réalité, les droits de douane sur le sucre importé de pays tiers (brut ou raffiné) l’amènent à un prix voisin voire supérieur au prix du sucre communautaire.

- sur le sucre brut de pays tiers (par exemple Brésil), les droits de douane sont de 339 euros/tonne (droit fixe) + 88,7 euros/tonne (droit additionnel) -auxquels s’ajoute le prix du sucre brut (environ 140 euros/t), le transport jusqu’à la Réunion, le déchargement, le raffinage, le chargement, le transport vers l’Europe continentale. Tout ces coûts rendent ce sucre non compétitif sur le marché européen.

- sur le sucre raffiné importé de pays tiers (par exemple Brésil) : le droit de douane fixe est de 419 euros/tonne + droit additionnel 151,7 euros/tonnes, auxquels s’ajoutent le prix du sucre (+/- 200 euros/tonne) le transport le déchargement, etc ce qui rend également ce sucre non compétitif.

En résumé, pour craindre la commercialisation de sucre brésilien sur les marchés européens, voire réunionnais, il faut vraiment aimer se faire peur…

Quant à ceux qui rêvent d’abolir les barrières douanières, ils pensent surtout le faire… chez les autres, pas chez eux -ce qui entame beaucoup leur crédibilité dans les négociations internationales. S’ils parvenaient à supprimer les protections de marché, prix garantis et droit de douane, cela entraînerait la disparition de quasiment la totalité des productions agricoles européennes. Un scénario assez peu probable.

Pour en revenir au sucre, cela ne présente aucun intérêt d’importer du sucre brésilien pour le marché intérieur : les droits de douane ne le permettent pas. Ce n’est économiquement viable que si le sucre brut est exporté sur les marchés mondiaux hors Union européenne (et donc réunionnais) après raffinage dans l’île.

Si le raffinage se fait en cogénération, il utilise l’énergie normalement perdue des centrales thermiques qui est transformée en vapeur, qui elle-même est utilisé dans le process de raffinage. On peut dire que :

- 1 tonne de fuel permet de produire 4,42 mégawatts d’électricité et 2,75 tonnes de sucre ;

ou que :

- la production d’1 mégawatt d’électricité permet de raffiner 623 kilos de sucre.