Les articles de la Constitution de la Vème République, modifiés ou ajoutés par la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 et intéressant autant les collectivités territoriales métropolitaines que les diverses collectivités territoriales situées outre-mer, ne remettent pas en cause les principales structures existantes que sont les communes, les départements et les régions. Mais ils autorisent des évolutions parfois spectaculaires dans le cadre de la République. Parmi les dispositions communes aux collectivités locales de la France métropolitaine et à celles de la France périphérique, il faut ici mentionner tout particulièrement celles qui figurent dans le nouvel article 72 de la Constitution.
Prévu au Titre XII de la Constitution, l’article 72 était rédigé de manière laconique dans sa forme initiale qui remonte au 4 octobre 1958 : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d’outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi. Ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. Dans les départements et les territoires, le délégué du Gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».
La réforme opérée par la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 a réécrit cette clause 72, qui est désormais ainsi rédigée : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa » (alinéa 1).
« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » (alinéa 2).
« Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences » (alinéa 3).
« Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences » (alinéa 4).
« Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune » (alinéa 5).
« Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois » (alinéa 6).
À la suite de la réécriture de l’article 72 de la Constitution, plusieurs ajouts essentiels méritent d’être analysés. Encore convient-il aussitôt de souligner que tous n’ont pas la même importance. Ils ne sauraient dès lors être placés sur le même plan.
Certains ne sont en fait que de simples acquis. Ils visent à mettre à jour un texte constitutionnel bien daté puisqu’il remonte pratiquement au milieu du XXème siècle et qui a connu bien des vicissitudes au cours des dernières décennies (I).
D’autres ajouts se présentent, au contraire, comme de véritables innovations de nature à renforcer le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (II).

I - La reconnaissance constitutionnelle de nouvelles catégories de collectivités territoriales

Depuis l’entrée en vigueur de la Loi fondamentale du 4 octobre 1958, deux catégories de collectivités territoriales ont été créées par le Parlement et leur conformité à la Constitution a chaque fois été reconnue par le Conseil constitutionnel. La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 n’a donc fait qu’actualiser la Constitution de la Vème République qui, dans son nouvel article 72, consacre la reconnaissance générique des "collectivités à statut particulier" (B) et des "régions" (A).

- A) La reconnaissance générique des "régions"

Ainsi, les régions - créées par la loi de décentralisation du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, c’est-à-dire il y a plus de vingt ans - acquièrent un droit de cité dans la Constitution. Dans le premier alinéa du présent article 72, les régions sont désormais officiellement inscrites au rang des "collectivités territoriales de la République" ou "collectivités locales" de plein exercice. Elles le sont d’une manière abstraite au même titre que les communes, les départements et les "collectivités d’outre-mer" (notion de C.O.M. désormais substituée à celle de "territoires d’outre-mer" ou T.O.M.) régies par l’article 74, étant entendu qu’« aucune collectivité territoriale ne peut (en principe) exercer une tutelle sur une autre » (article 72, alinéa 5).

C’est dire aussi que leur existence est désormais garantie par la Constitution, qui précise, dans l’alinéa troisième du même article 72, qu’elles bénéficieront, comme les autres collectivités territoriales, d’une autonomie de gestion démocratique.
La reconnaissance de la région par la Constitution en tant que "collectivité territoriale" à part entière est certainement le fruit d’un long processus. Mais c’est aussi un acte symbolique très fort et opportun pour l’avenir. Cette reconnaissance intervient au bon moment pour les vingt-deux circonscriptions régionales situées en France métropolitaine et pour les quatre entités régionales dispersées dans la France périphérique, départementalisée en 1946 (c’est-à-dire la Guyane, la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion).
Dans une perspective historique, il est permis de penser avec une partie importante de la doctrine des publicistes, notamment avec M. Jean-Marie Pontier, que « la décentralisation » reposera « de plus en plus, à l’évidence, en Europe et en France, sur le niveau régional » [1].

C’est dire aussi, avec M. Bernard Perrin, que « dans le vieux débat qui oppose les régionalistes et les départementalistes, les seconds ont tout à redouter de la réforme » aujourd’hui mise en œuvre [2]. En vérité, il faut bien constater, sur un plan général, que le "couple région-département" n’est plus en parfait équilibre et que la vieille structure départementale est, d’une manière générale, dans une phase de déclin au moins relative mais évidente.
Parce qu’elles sont les premières des collectivités territoriales sur le double plan démographique et géographique (elles englobent les départements et les communes), les régions françaises sont appelées à jouer - à l’instar de leurs homologues étrangères - un rôle dynamique en matière de développement économique dans le cadre d’une Union européenne élargie en 2004. C’est dire que les lois organiques devront les faire bénéficier de transferts significatifs de compétences et de moyens financiers et humains correspondants.

- B) La reconnaissance générique des "collectivités à statut particulier"

Outre les régions, la loi constitutionnelle du 17 mars 2003 admet "les collectivités à statut particulier" parmi les "collectivités territoriales de la République". Cette disposition reconnaissant l’existence de collectivités territoriales à statut dérogatoire ou sui generis au sein de la République est fondamentale. Mais, une nouvelle fois, ce n’est pas à proprement parler une révolution. Cette mesure correspond à une simple mise à jour de la Constitution du 4 octobre 1958.
La possibilité de création d’une nouvelle catégorie de collectivités territoriales ne comprenant qu’une unité aussi bien en métropole qu’outre-mer avait déjà en effet été reconnue par le Conseil constitutionnel - il y a plus de vingt ans - dans sa décision du 25 février 1982, rendue à propos de la loi portant organisation administrative de la Corse. Dans cette éclairante décision, le Haut Conseil considère que « la disposition de la Constitution (son article 72) aux termes de laquelle "toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" n’exclut nullement la création de catégories de collectivités territoriales qui ne comprendraient qu’une unité ».
Le Juge constitutionnel déclare, en conséquence, conforme à la Loi fondamentale de la Vème République le texte qui deviendra la loi du 2 mars 1982, portant statut particulier de la région de Corse. À l’appui de la solution ainsi consacrée, il invoque le fait que « telle a été l’interprétation retenue par le législateur » - qu’il approuve pleinement au passage - « lorsque, en métropole, il a donné un statut particulier à la ville de Paris et, outre-mer, il a créé la collectivité territoriale de Mayotte ».
Outre la reconnaissance constitutionnelle des "régions" et des "collectivités à statut particulier", le nouvel article 72 de la Constitution contient des innovations qui sont de nature à affermir le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales (II).

II - L’affermissement du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales de la République

Sans doute, conviendrait-il de mettre l’accent sur toutes les mesures novatrices contenues dans le présent article 72 de la Constitution. En vérité, nous devons nettement établir le départ entre le droit à l’expérimentation prévu par la loi ou le règlement (A) et les autres mesures nouvelles (B).

- A) Le droit à l’expérimentation prévu au profit des diverses collectivités territoriales

Parmi les réformes essentielles désormais consacrées par la Constitution, l’expérimentation est certainement une des plus audacieuses, même si elle n’est pas vraiment une création pure. Elle était en effet déjà reconnue par le Parlement dans certains domaines très complexes ou très spécialisés - services par exemple de télécommunications et de communication audio-visuelle ou encore problème des transports en commun - et au profit de certaines bien déterminés.
Ainsi, la loi du 4 février 1995 a-t-elle prévu le transfert au profit des régions qui le souhaiteraient de compétences relatives à la gestion de certaines lignes de chemin de fer [3].

Le principe d’expérimentation avait par ailleurs été récemment étendu par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Cette loi confie aux régions des compétences nouvelles en matière de développement des aérodromes et des ports maritimes ainsi que dans le domaine culturel.
Dans sa version la plus récente, l’article 72 de la Constitution indique que « les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent (…) déroger à titre expérimental (…) aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences » (alinéa 4).
Le droit à l’expérimentation est ainsi officiellement reconnu dans la Constitution et il bénéficie aux collectivités territoriales ultramarines comme aux collectivités territoriales métropolitaines ainsi qu’à l’État lui-même.
Ce nouveau principe constitutionnel est par ailleurs entendu très largement puisque les groupements de collectivités territoriales - notamment les établissements publics de coopération intercommunale (E.P.C.I.) - pourront, eux aussi, avoir accès à cette expérimentation.

Sur un plan général, la présente clause 72 de la Constitution a pour objectif de surmonter certaines réticences de la part des citoyens et de mieux leur faire accepter à terme les motivations du changement. L’idée est que l’État central et lointain n’est pas infaillible, qu’il peut commettre des erreurs, parfois très graves, et qu’il lui est donc parfois nécessaire d’expérimenter une réforme administrative au niveau local avant de la généraliser.
Le but est d’éprouver sur une portion limitée du territoire national ou sur une partie de la population - bref sur un échantillon bien ciblé - le bien-fondé de certaines réformes considérées comme complexes, afin de répondre aux spécificités locales et d’en réaliser l’évaluation au bout d’un certain délai et sa généralisation dans l’hypothèse où l’expérimentation se révèle cohérente et convaincante.
Ainsi, pour les collectivités territoriales métropolitaines comme pour les collectivités territoriales ultramarines, hier contraintes par le cadre législatif et réglementaire défini au niveau national, le nouveau droit d’expérimentation apparaît comme un principe de bon sens. Ce droit doit permettre aux personnes morales infra-étatiques d’engager des réformes dans leur domaine de compétences propres et qui, une fois évaluées sur la base de tests "grandeur nature", pourront un jour profiter à tous les citoyens de la République.

Il faut cependant éviter qu’une expérimentation "à la carte" ne creuse dangereusement les inégalités entre les citoyens. Pour s’assurer également qu’une telle entreprise ne fera pas courir au pays un risque d’éclatement ou ne portera pas atteinte aux principes fondamentaux de la République et notamment aux principes cardinaux d’égalité et d’unité, tels qu’ils sont inscrits dans la Constitution de la Vème République, plusieurs "verrous" ont été prévus par l’article 72 dans son alinéa quatrième.
Encore convient-il d’ajouter aussitôt que ces garde-fous ne sont pas totalement inédits. En vérité, le Constituant s’est directement inspiré en 2003 de la jurisprudence prétorienne du Conseil constitutionnel qui avait déjà fixé un encadrement rigoureux du principe d’expérimentation dans deux décisions en date du 28 juillet 1993 et 21 janvier 1994.
Le premier verrou est qu’il n’y a un droit à l’expérimentation - c’est-à-dire droit à réfléchir, à imaginer, à innover et à créer - qu’au profit des collectivités territoriales de la République qui sont « consentantes ». Manifestement, la nouvelle institution est placée sous le signe du volontariat. C’est dire, en d’autres termes, qu’elle est tout à fait conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Le second verrou est plus important. Il ne saurait en effet y avoir un droit à l’expérimentation locale lorsque sont en cause, d’une manière générale, « les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique » comme, par exemple, la liberté d’association, la liberté d’aller et venir, la liberté de conscience, la liberté d’enseignement, la liberté d’expression, la liberté de la presse ou encore le droit d’ester en justice.

De la même manière, il ne saurait y avoir droit à l’expérimentation locale lorsqu’un « droit constitutionnellement garanti » est en cause comme, par exemple, le droit au travail, le droit de grève, le droit à la protection de la santé, la liberté syndicale ou le droit de propriété - puisque la loi d’habilitation elle-même ne peut porter atteinte à ces droits, sous peine d’être censurée par le Conseil constitutionnel.
Un troisième verrou a été fixé dès lors qu’il faut que les réglementations résultant de l’expérimentation aient « un objet et une durée limités ». Il faut notamment qu’elles soient déterminées par le seul intérêt général et soient à terme généralisables à l’ensemble du territoire de la République, par la voie législative ou réglementaire.
C’est dire que le Parlement ou le Gouvernement restent, à terme, seuls garants du contenu des nouvelles compétences et des expérimentations : à un certain moment, ces dernières doivent faire l’objet d’une évaluation rigoureuse conduisant à leur maintien, à leur abandon ou à leur généralisation, au besoin après ajustements, à l’ensemble du territoire de la République. Enfin et surtout, l’expérimentation fera toujours l’objet, comme par le passé, d’un contrôle juridictionnel, soit du Conseil constitutionnel, soit du Conseil d’État, selon qu’il s’agira d’une loi ou d’un règlement.
Dans une note rédigée par les services de M. Jean-Pierre Raffarin le 2 décembre 2002 et adressée à tous les ministères, il est précisé que les dites expérimentations doivent concrètement, être « réservées aux domaines techniquement et socialement les plus difficiles où elles constitueront pour le Gouvernement un moyen de réformer sans bloquer » [4].

De surcroît, ces expérimentations, réparties entre plusieurs régions et départements, doivent être en nombre très limité. En clôturant à Rouen, le 28 février 2003, le cycle des Assises des libertés locales qui se sont tenues pendant quatre mois dans les 26 régions françaises, le Premier ministre a tenu à souligner que les expérimentations seraient toutefois audacieuses. Comme exemples de domaines propices à l’expérimentation, il a cité la protection judiciaire de la jeunesse, certaines questions relatives à la santé et la gestion des agents techniques et ouvriers spécialisés chargés de l’entretien dans l’enseignement supérieur. Il appartient à une loi organique de compléter cette liste nullement exhaustive.

- B) Les autres mesures novatrices essentielles contenues dans l’article 72 de la Constitution

Nous devons ici mentionner tour à tour la notion de "chef de file" dont pourrait d’abord bénéficier la région, la consécration du pouvoir réglementaire des diverses collectivités territoriales de la République et, en premier lieu, le principe de l’adéquation des compétences au niveau local.
La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 est intéressante à un autre point de vue dès lors que sa finalité est de rendre concret le caractère décentralisé de la République. Tout en réaffirmant le principe de l’indivisibilité de la République française, elle pose en effet le principe de l’adéquation de compétences au niveau local ou principe de "subsidiarité".

Consacré dans le cadre de l’Union européenne, ce principe - concept encore vague, faut-il le souligner ? - consiste à rapprocher, autant que possible, les centres de décisions des citoyens. Dans cette optique, le nouvel article 72 de la Constitution trace, en ces termes, une ligne de répartition de compétences entre l’État et les diverses collectivités territoriales de la République : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » (alinéa 2).
Manifestement, le Gouvernement, le Parlement, puis le Constituant n’ont pas tenu compte, une nouvelle fois, de la position du Conseil d’État qui avait émis, le 10 octobre 2002, un avis négatif sur cette disposition dans la mesure où elle lui semblait trop générale dans sa formulation ou peu lisible et, en conséquence, difficile au niveau de la concrétisation. Pour les juges du Palais Royal, il n’est pas évident d’apprécier qu’elles sont les compétences qui peuvent « le mieux » être exercées au niveau de telle ou telle collectivité territoriale.

Dans son alinéa 3, le nouvel article 72 précise : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Ainsi, le « pouvoir réglementaire » - c’est-à-dire le pouvoir reconnu à un organe exécutif d’édicter des normes générales et impersonnelles - dont disposent les collectivités territoriales de la France européenne comme celles de la France périphérique est désormais constitutionnellement reconnu. Cette reconnaissance apparaît comme le corollaire obligé du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
Pourtant, ce pouvoir réglementaire ne saurait être ni illimité ni en concurrence avec le pouvoir réglementaire national, comme l’avait déjà souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 17 janvier 2002 sur la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse. C’est dire qu’il ne peut s’exercer que sous réserve des dispositions de l’article 20 de la Constitution - en vertu desquelles le Gouvernement met en œuvre la politique de la Nation -, de l’article 21 - selon lesquelles le Premier ministre assure l’exécution des lois - et de l’article 13, qui est relatif au pouvoir réglementaire conféré au Président de la République.
Dans sa nouvelle version, l’article 72 de la Constitution pose sans doute la règle très claire selon laquelle « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (alinéa 5). Cette règle est elle-même une conséquence obligée du principe de l’égalité entre les collectivités territoriales qui exclut, logiquement, toute forme de hiérarchie entre elles.
D’ailleurs, ainsi que le fait observer M. Jean-Marie Pontier, « les collectivités locales sont elles-mêmes méfiantes, ne voulant ni subir ni exercer une tutelle » [5].

Néanmoins, une importante exception a été prévue : lorsque l’exercice d’une compétence nécessite « le concours de plusieurs collectivités territoriales », la nouvelle clause 72 reconnaît à la loi, dans son alinéa cinquième, la possibilité de confier à l’une d’entre elles le soin de fixer « les modalités de leur action commune ». Cependant, une nouvelle fois, on peut noter que cette disposition n’est pas révolutionnaire puisque la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a déjà confié à la région un rôle moteur en matière d’aide aux entreprises, en faisant d’elle la collectivité territoriale "chef de file" des actions menées en ce domaine.
La refonte de l’article 72 de la Constitution aura assurément d’importantes répercussions dès lors que la reconnaissance officielle par la Constitution de la notion de "chef de file" ou d’"acteur pivot" profitera essentiellement aux régions -qu’elles soient métropolitaines ou ultramarines - dans des secteurs que l’on peut qualifier de stratégiques. Il en est ainsi dans les domaines concernant les interventions économiques, l’aménagement du territoire ainsi que l’orientation des jeunes adultes et la formation professionnelle.
Aujourd’hui pressenti, le rôle croissant joué par les régions - désormais engagées en partenariat avec un État fort dans des programmations et des stratégies à moyen et long terme - apparaîtra à la lecture des prochaines lois organiques organisant la décentralisation. Les autres collectivités territoriales de la République - c’est-à-dire les communes et les départements ainsi que leurs groupements - seront plus simplement associées à ces actions par voie de conventions.