Révisée le 28 mars 2003, la Constitution de 1958 reconnaît le droit à l’expérimentation, dans certains domaines, pour les collectivités locales comme pour l’État. Elle consacre l’ancrage générique des "régions", qui occupent une place croissante au niveau national comme au niveau européen, et celle des "collectivités à statut particulier". Ces dispositions communes aux collectivités territoriales métropolitaines et ultramarines contenues dans l’article 72 - entièrement refondu - de la Loi fondamentale de la Vème République ont été présentées dans une récente "Libre opinion" [1].
Mais la Constitution en contient d’autres après sa dernière révision en date du 28 mars 2003. Elle pose le principe de l’autonomie financière des diverses collectivités territoriales dans son article 72-2 (II) et admet des procédés de démocratie directe au niveau local dans son article 72-1 (I).

I - Le renforcement de la démocratie participative dans les diverses collectivités territoriales de la République en vertu de l’article 72-1 de la Constitution

Voici l’article 72-1 ajouté à la Constitution : « La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence » (alinéa 1er).
« Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité » (alinéa 2).
« Lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi » (alinéa 3).

En ce domaine, des efforts avaient déjà été accomplis sous la Vème République pour promouvoir la démocratie locale. La loi d’orientation du 6 février 1992 a ainsi reconnu « le droit des habitants de la commune à être informés des affaires de celle-ci et à être consultés sur les décisions qui les concernent », dès lors que ce droit d’être informé et consulté est « indissociable de la libre administration des collectivités territoriales ». À son tour, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 apporte sa pierre à l’édifice en décidant que la décentralisation doit avoir une portée politique et s’accompagner, à tous les niveaux, d’une plus grande faculté d’expression directe donnée aux administrés. Concrètement, la réforme mise en œuvre par l’article 72-1 de la Constitution innove en constitutionnalisant, dans une République qui se veut « à l’écoute de la France d’en bas », deux outils authentiques de la démocratie directe locale : le référendum local (B) et le droit de pétition (A).

- A - La reconnaissance du droit de pétition au profit des citoyens des collectivités territoriales

Prévue par la nouvelle clause 72-1 de la Constitution, cette procédure consacre l’initiative populaire dans l’administration locale au profit des populations directement intéressées, qui peuvent ainsi - plus facilement qu’hier - intervenir dans la marche des affaires. Cette initiative est en fait reconnue aux citoyens de chaque collectivité territoriale pour faire inscrire « à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité (…) une question relevant de sa compétence » (alinéa 1er).
Cependant, ce mécanisme de la "démocratie de proximité" a une utilité qui est toute relative. En première lecture, la Haute Assemblée du Palais du Luxembourg a en effet considérablement limité la portée du "droit de pétition". Il en est ainsi dans la mesure où les collectivités territoriales - qu’elles soient métropolitaines ou ultramarines - auront la simple possibilité et non l’obligation d’inscrire à l’ordre du jour de leurs travaux une question posée par les électeurs de ces collectivités.

- B - La reconnaissance solennelle des référendums locaux consultatifs et décisionnels

Le référendum local s’oppose au référendum national, qui intéresse tous les Français. Consacrée, dès l’origine, par l’article 3 de la Constitution (alinéa 1er), en tant que modalité d’expression de « la souveraineté nationale », l’institution référendaire au niveau national est une procédure par laquelle l’ensemble du peuple est appelé à se prononcer sur un texte ou une question précise par "oui" ou par "non". Concrètement, elle est prévue par les articles 11 et 89 de la Constitution, qui sont relatifs à l’élaboration de la loi populaire et à la révision de la Loi fondamentale. Son champ d’application a par ailleurs été élargi par la révision constitutionnelle du 4 août 1995, qui complète l’article 11 de la Constitution.
Institution constitutionnelle désormais incontournable en ce début de XXIème siècle, le référendum local est lui aussi une procédure par laquelle les citoyens se prononcent sur un texte ou une question par "oui" ou par "non". Mais par rapport au référendum national, il présente une différence essentielle dès lors qu’il n’intéresse qu’une fraction du corps électoral, que ce soit au niveau communal, départemental ou régional.
Le référendum local n’est pas en soi une nouveauté. Ainsi, le référendum local est possible pour permettre les fusions des petites communes à la demande des conseils municipaux intéressés, en vertu de la loi du 16 juillet 1971 : l’objectif de la réforme est de combattre les gaspillages et la dispersion des moyens communaux.
Le référendum local est encore reconnu par la loi d’orientation du 6 février 1992, qui reconnaît aux conseils municipaux, à certaines conditions, la possibilité de consulter les habitants de la commune. La loi d’orientation du 4 février 1995 donne encore la possibilité aux électeurs inscrits sur les listes électorales de « saisir le conseil municipal » afin demander à être consultés « sur une opération d’aménagement relevant de la décision des autorités municipales ».
Cependant, les résultats de ces référendums municipaux ne sont, en droit strict, que purement indicatifs. La population concernée doit savoir que l’opinion qu’elle formule à l’occasion d’une consultation populaire ne lie pas le Législateur autrement que moralement. Ainsi, le "référendum communal" n’est légal - en vertu de l’article 21 de la loi du 6 février 1992 - que si « la délibération qui décide la consultation indique expressément que cette consultation n’est qu’une demande d’avis ».
Aujourd’hui, la Constitution révisée ne fait donc que reconnaître la "démocratie référendaire". Désormais consacré dans son article 72-1, le référendum local se ramifie lui-même en deux inflorescences : le référendum consultatif statutaire et le référendum local décisionnel.

Consacré par l’article 72-1 de la Constitution, le référendum local décisionnel est réellement novateur. Il est désormais acquis que « les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité » (alinéa 2). Ainsi, comme la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 l’indique, de telles consultations populaires au niveau local auront valeur d’actes décisionnels et non plus seulement d’avis consultatifs comme par le passé.
Cependant, afin d’éviter des dérives dans le cadre d’un État encore très unitaire comme la France, les sénateurs ont, à ce sujet, adopté le principe de l’organisation des référendums locaux dans des conditions strictes qui devront, de toute façon, être précisées par une loi organique (alinéa 2). Concernant ces référendums décisionnels organisés à l’initiative de l’exécutif de la collectivité territoriale, Mme Ségolène Royal, députée P.S. des Deux-Sèvres, avait pour sa part demandé - mais en vain - à l’Assemblée nationale, au nom de la gauche socialiste, que les résultats de la consultation ne soient valables que lorsque « la moitié (au moins) des électeurs inscrits participent au scrutin ». On peut penser que cette question sera, elle aussi, tranchée par la loi organique.

Prévu par le troisième alinéa de l’article 72-1 de la Constitution, le référendum consultatif statutaire prévoit que les citoyens peuvent être localement consultés lorsqu’il est envisagé de « créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation » au sein de la République française ou encore lorsqu’il est question d’assurer « la modification des limites des collectivités territoriales » existantes (alinéa 3).
Cette démocratisation de la vie politique locale survient à point nommé. On peut en effet observer que les « scénarios de redécoupage du territoire » national ou de réorganisation territoriale ont tendance aujourd’hui à se multiplier dans un but louable de simplification et d’efficacité, avec "en toile de fond" le débat sur le gigantesque élargissement vers l’Est de l’Union européenne prévu en 2004.
On peut ainsi imaginer la suppression de deux départements voisins et leur remplacement par une "collectivité territoriale unique" (cas concret de la Corse dont les habitants seront consultés à ce sujet par la voie du référendum le 6 juillet prochain [2]. On pourrait concevoir la fusion de deux départements (comme ceux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin), la division d’un département existant en deux nouveaux départements (problème de la "bidépartementalisation" à La Réunion) [3] ou encore l’adjonction d’un département à une région voisine (incorporation souhaitée par certains nationalistes bretons de la Loire-Atlantique à la "Bretagne historique").
Il faudrait encore mentionner la réunion de certaines régions françaises pour en faire des "macro-régions", capables de rivaliser avec les régions étrangères qui existent déjà au sein de l’Union européenne. On pourrait ainsi songer au mariage de la Bretagne et des Pays de la Loire ou encore à la réunification de la Basse-Normandie et de la Haute-Normandie. On pourrait encore imaginer la création en Amérique d’une région Antilles-Guyane, qui se substituerait aux régions monodépartementales ancrées dans les Caraïbes et en Amérique du Sud (Guadeloupe, Guyane et Martinique).
On doit enfin faire allusion à la redéfinition des limites administratives entre des collectivités territoriales voisines qui correspond au cas le plus fréquent et qui concerne aussi bien les communes que les départements ou les régions (problème spécifique de la sous-administration communale dans les D.O.M. en général et à La Réunion en particulier [4].
Pour se concrétiser dans le cadre de la présente réforme constitutionnelle, les différents projets à venir pourraient ainsi être soumis à référendum, si les élus locaux des collectivités territoriales intéressées y sont favorables et si le Législateur juge pour sa part utile une telle consultation.
Que penser alors de l’article 72-2 ajouté à la Constitution et qui consacre explicitement le principe de l’autonomie financière des diverses collectivités territoriales ? (II)

II - La reconnaissance du principe de l’autonomie financière des diverses collectivités territoriales de la République par le nouvel article 72-2 de la Constitution

Cette nouvelle clause 72-2 est ainsi rédigée : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi » (alinéa 1).
« Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine » (alinéa 2).
« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre » (alinéa 3).
« Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » (alinéa 4).
« La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales »(alinéa 5).
Avant d’envisager ses conséquences pour les populations locales, au plan financier et fiscal (B), il importe de préciser le contenu de la réforme des finances locales mise en œuvre par la Constitution (A).

- A) Le contenu de la réforme des finances locales et son lien avec les transferts de compétences

L’article 72-2 de la Loi fondamentale apparaît désormais comme un article clé. Est en effet garanti pour la première fois, dans la Constitution, le principe de l’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales de la République qui est indispensable à l’épanouissement des libertés locales et au développement économique et social.
Son article 72-2 pose ainsi les conditions d’une décentralisation effective, dans la mesure où toutes les institutions décentralisées doivent désormais bénéficier d’un ensemble de moyens qui leur soient propres, tant sur le plan humain que matériel et financier, dans un double souci constant de développement durable et de solidarité nationale.
C’est dire que la poursuite du processus de décentralisation devrait être accompagné, pour être efficace, d’une rénovation de la fiscalité afin d’asseoir les impôts locaux sur des bases plus dynamiques.
Certes, la réforme reconnaît aux collectivités territoriales la faculté de recevoir tout ou partie des impositions de toutes natures. C’est dire que ces entités administratives pourront percevoir des impôts locaux, comme par le passé, et se voir transférer une partie des impôts nationaux. Cependant, un butoir a été prévu : l’article 72-2 de la Constitution dispose que leurs recettes propres doivent représenter une « part déterminante de l’ensemble de leurs ressources » (alinéa troisième).
À ce sujet, la gauche socialiste a critiqué cette expression "part déterminante" qui, selon elle, n’a pas de signification dès lors qu’elle est trop imprécise, comme l’a déjà souligné avant elle le Conseil d’État dans son avis négatif du 10 octobre 2002. En vérité, la question clé est la suivante : à partir de quel pourcentage peut-on considérer que les ressources propres des diverses collectivités territoriales sont des "ressources déterminantes" ?
Tout comme les sénateurs, Mme Ségolène Royal avait demandé à l’Assemblée nationale que soient substitués à l’expression "part déterminante" les termes de "part prépondérante" dans la mesure où cette notion de "part prépondérante" signifie logiquement qu’on est au-delà de 50% des ressources des collectivités territoriales ! Sur ce point précis, la députée P.S. des Deux-Sèvres avait été soutenue - mais en vain - par les membres de l’U.D.F.. Le présent article 72-2 de la Constitution indique toutefois qu’il revient, en dernier ressort, à « la loi organique » de fixer « les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre » (alinéa 3).

On ne connaît pas encore la liste exacte des compétences que l’État pourrait transférer aux collectivités territoriales. Toutefois, lors de son premier voyage officiel à La Réunion, M. Jean-Pierre Raffarin a apporté des précisions. En partant du postulat selon lequel une même collectivité locale ne peut plus aujourd’hui tout faire ou tout faire de manière satisfaisante, le chef du Gouvernement a souligné que de bons transferts de compétences impliquent la reconnaissance préalable de « deux couples » quasi légitimes, capables de s’engager dans la voie de la spécialisation pour des raisons d’efficacité.
Dans son allocution prononcée au théâtre de Champ-Fleuri à Saint-Denis le 21 février 2003, il a ainsi déclaré que le premier duo à prendre en considération est celui qui est formé par l’État et la région. Pour M. Raffarin, c’est « le couple de la cohérence » nationale, celui qui voit loin et prépare l’avenir avec une programmation ou une stratégie à long terme.
Quant au second tandem, tout aussi indispensable mais un peu en retrait, il est constitué par le département et les communes : c’est « le couple de la proximité » et de la solidarité, celui qui est en charge de la gestion des services publics au quotidien, le maître d’ouvrage travaillant directement sur le terrain afin de répondre aux besoins les plus concrets et toujours évolutifs des citoyens [5].

À partir de ces lignes directrices tracées par le Premier ministre, la liste des compétences que l’État transférera aux collectivités territoriales sera fixée par une loi votée par le Parlement afin que lesdits transferts soient effectifs au 1er janvier 2004. Mais dans un document rédigé par les services du Premier ministre le 2 décembre 2002, des précisions avaient déjà été apportées. Elles ont été complétées par M. Jean-Pierre Raffarin à Rouen, le 28 février 2003, à l’occasion de la clôture de la réunion nationale de synthèse des Assises des libertés locales [6].
À l’exception de la Défense et des Affaires étrangères, tous les autres ministères sont concernés par la politique des transferts.
Dans le domaine des Transports, les régions auront ainsi la maîtrise des grandes infrastructures ou réseaux structurants - comme les canaux navigables, les ports et les aéroports d’intérêt régional - tandis que les départements auront en charge l’entretien des routes nationales et assureront la gestion du Fonds national de développement des adductions d’eau (F.N.D.A.E.), qui gère un important budget.
Concernant l’Éducation nationale, le Gouvernement entend privilégier l’expérimentation : la gestion des personnels techniques, ouvriers et sociaux (T.O.S.) des lycées par les régions et de ceux des collèges par les départements sera ainsi expérimentée, tandis que départements et régions auront conjointement la charge, avec les grandes agglomérations, de la construction de logements d’étudiants, dont le nombre est jugé insuffisant.
Dans le domaine social, la gestion intégrale du R.M.I. doit revenir au département - lieu de solidarité - qui aura aussi la « responsabilité pleine et entière » de l’insertion en gérant les fonds de solidarité concernant les exclus, les jeunes, les handicapés et les personnes âgées.
Dans le domaine de l’Économie, les régions seront responsables de la formation professionnelle et seront associées à la politique d’orientation des jeunes tandis que les départements définiront les plans d’élimination des déchets ménagers et industriels banals.

Certes, la Constitution permet aux collectivités territoriales de fixer, dans les limites définies par la loi, le taux et l’assiette de leurs différents impôts. Pour que la décentralisation mise en œuvre devienne efficiente, son article additionnel 72-2 précise que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » (alinéa 4).
Ces mesures signifient qu’il ne saurait désormais y avoir en France de transferts de compétences de l’État au profit des collectivités territoriales sans compensation financière mise intégralement à la charge de l’État. Elles impliquent logiquement que la mise en œuvre de la décentralisation n’entraînera pas de hausse des impôts locaux !
Étant désormais gravées dans le marbre de la Constitution, ces mesures signifient aussi que le Conseil constitutionnel pourra censurer tout projet de loi qui transférerait des compétences aux collectivités territoriales sans leur donner les moyens financiers correspondants. Cependant, les dispositions constitutionnelles aujourd’hui adoptées n’excluent pas un certain scepticisme, voire certaines interrogations, chez les élus locaux. Un certain trouble apparaît en effet quand on analyse les conséquences des transferts de compétences sur les finances des collectivités locales (B).

- B) Les conséquences des transferts de compétences sur les finances des collectivités locales

Certes, l’État envisage déjà un transfert au moins partiel, dès 2004, de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (T.I.P.P.) au profit des départements et des régions avec la possibilité, après un certain temps, pour les régions d’en moduler les taux en tenant compte de la réglementation de l’Union européenne. Mais une telle mesure - non négligeable - sera-t-elle suffisante pour les collectivités territoriales ? Rien n’est moins sûr.
Dès à présent, il paraît légitime de s’interroger sur les répercussions de cette nouvelle vague de décentralisation sur le plan financier et fiscal. Des questions lancinantes se posent pour les citoyens des communes, des départements et des régions.
L’État ne sera-t-il pas tenté de transférer un maximum de compétences aux collectivités territoriales sans allouer intégralement les ressources correspondantes ? La politique ambitieuse de décentralisation mise en œuvre par le Gouvernement ne risque-t-elle alors pas d’être un "marché de dupes" et de coûter cher aux contribuables locaux ? Compte tenu de la logique plutôt libérale, qui sous-tend l’ensemble de la présente réforme constitutionnelle, un approfondissement de la décentralisation est-il, à la limite, compatible avec le principe d’égalité des citoyens devant l’impôt ?

En vérité, la réponse ne peut-être que nuancée, sinon empreinte d’un certain pessimisme dans les D.O.M..
Il en est d’abord ainsi parce que le nouveau train de la décentralisation arrive au moment où est fortement contestée par les instances de Bruxelles la légalité de l’octroi de mer, qui est aujourd’hui l’une des principales ressources des communes des D.O.M..
Il en est ainsi également dans la mesure où il faudra de moins en moins compter à l’avenir sur les aides financières de l’Union européenne, qui ne pourront aller qu’en diminuant après la réalisation effective de l’imposant élargissement à l’Est en 2004. Par ailleurs, depuis la mise en œuvre des lois de décentralisation de 1982 au cours des deux dernières décennies, c’est une évidence manifeste qu’il y a eu un accroissement progressif de la fiscalité locale, même s’il faut constater une très légère pause au cours des dernières années. En vérité, on peut redouter pour l’avenir que les impositions et taxes locales iront en augmentant dès lors que les transferts financiers prévus par l’État se révéleront insuffisants avec, par suite, un risque évident d’aggravation des inégalités fiscales entre les diverses collectivités territoriales de la République et, par ricochet, une atteinte au principe d’égalité des citoyens.

Certes, la réforme constitutionnelle a par ailleurs prévu de faire jouer la solidarité nationale. Des dispositifs de péréquation financière seront en effet mis en place et seront destinés « à favoriser l’égalité » entre les collectivités territoriales et non pas à « compenser les inégalités ». Mais cette disposition nous paraît, une nouvelle fois, vague et difficile à concrétiser.