Dans le défi de l’agriculture réunionnaise pour maintenir la sole cannière et améliorer la productivité, la question du contrôle du foncier joue un rôle de premier ordre. 9.272 exploitations (selon les chiffres INSEE 2000) occupent un peu plus de 49.000 hectares cultivés, dont 26.000 sont plantés en cannes à sucre.
Les jeunes agriculteurs qui s’installent aujourd’hui démarrent sur de petites surfaces : 6 hectares irrigués en moyenne - ou leur équivalent, selon la pondération dictée par les différentes cultures - qu’ils cultivent de façon intensive, comme leurs aînés. Les moins de 30 ans représentent aujourd’hui environ 9% de la population agricole, alors qu’ils en constituaient 13% en 1989. Ce recul peut être lié à une durée plus longue des études, chez les jeunes agriculteurs aussi. Ils s’installent aujourd’hui après de bonnes études supérieures, qui retardent d’autant l’entrée effective en activité d’exploitation.
Les limites de la surface agricole utile font que les agriculteurs acceptent des conditions qui ne sont pas celles du marché. Plusieurs études récentes ont préconisé le maintien, voire la progression des surfaces agricoles cultivées. Le Conseil économique et social (CES) a proposé, dans une étude rendue publique fin février, que la sole cannière passe de 26.000 à 30.000 hectares, ce que ne conteste pas le Conseil économique et social régional (CESR) dans son dernier rapport, tout en proposant « un sacrifice raisonné de terres actuellement vierges » et « de moindres valeurs agronomiques ». Le CESR retient l’idée d’une « porosité des espaces… à organiser entre les villes existantes et les espaces agricoles ou naturels » sur l’ensemble de La Réunion. Il reste à définir ce que pourront être les espaces à préserver pour l’agriculture, et ceux à laisser à l’urbanisation ou à sa densification. Pour le petit territoire qu’est La Réunion, cette question est le "nœud gordien" de l’aménagement du territoire dans les prochaines années.

1.500 jeunes en quête d’une terre à travailler

L’adoption, en mars 2003 du nouveau schéma départemental des structures a arrêté notamment la taille moyenne des exploitations et donne une indication du rôle que les agriculteurs entendent jouer dans l’aménagement du territoire. « Quand les agriculteurs acceptent une taille d’exploitation de 6 hectares irrigués, ils acceptent davantage de prendre en considération le contexte général de la société que le marché », commente Jean-Pierre Avril, président de la SAFER depuis trois ans.
Cet organisme, créé il y a une quinzaine d’années, a une mission de service public pour l’installation des agriculteurs et la restructuration/remembrement du foncier. Sa mission est aussi de réguler le marché du foncier. Depuis une dizaine d’années, cet organisme a mobilisé environ 2.000 hectares, dont une bonne partie provenant des terres du groupe Bourbon. Dans le même temps, l’agriculture a perdu plus du double de cette superficie (voir encadré).
La récupération des terres cultivables est un art difficile, en dépit d’un certain nombre d’études identifiant les superficies de terres incultes ou en friche et les moyens de les mettre en valeur.
La SAFER, sur notification des actes que lui transmettent annuellement les notaires, répertorie les mouvements (ou les intentions d’aliéner) qui lui sont signalés : de l’ordre d’environ 1.300 à 1.400 par an, les ventes notifiées portent le plus souvent sur des surfaces inférieures à 1 hectare. La SAFER tente avec cela de constituer des lopins pour l’installation de jeunes agriculteurs ou pour se constituer un "stock" qui, à terme, servira à des restructurations parcellaires ou à des installations. « En moyenne, sur les cinq dernières années, la SAFER a effectué entre 40 et 60 opérations de préemption par an, pour une surface équivalant à 200-300 hectares », précise Patrick Schmidt, directeur de la SAFER. Cela représenterait une vingtaine d’installations, pour environ 150 hectares, le reste allant renforcer le "stock" évoqué plus haut.
Jusqu’à il y a environ deux ans, selon Jean-Pierre Avril, les installations d’agriculteurs se faisaient au rythme de cent par an, « quelque chose d’extraordinaire » selon le président de la SAFER. Depuis, ce rythme est retombé.
On comprend mieux qu’il puisse y avoir une liste d’attente de quelque 1.500 jeunes agriculteurs en quête d’une terre à travailler. De plus, la SAFER est confrontée à « un problème sérieux », selon l’expression de son directeur, qui le résume par le dilemne suivant, posé surtout dans le cas de la culture sucrière : « 5 à 6 hectares sont-ils suffisant pour "faire" de la canne ou faut-il aller vers 10 hectares, pour garantir une viabilité économique ? Faut-il installer ou faut-il agrandir ? », résume le directeur de la SAFER. Derrière ce dilemne se profilent des tensions sociales internes au monde agricole, que les pressions externes sur le foncier ne peuvent qu’exacerber.

Des réserves récupérables

Selon diverses sources qui, il est vrai, ne s’entendent pas toujours sur les superficies répertoriées, il existerait des réserves récupérables. Selon une étude faite pour l’agglomération des communes de l’Ouest, le T.C.O, il y aurait entre 7.000 et 8.000 hectares disponibles entre la zone de la canne et la forêt, soit entre 800 et 1.500 mètres d’altitude. Toutefois, l’étude reste assez pessimiste en raison des difficultés d’accès, du manque d’eau ou des obstacles qui surgissent lors de la recherche d’identification des propriétaires. Elle conclurait à la possibilité de mobiliser à court terme 15% à 20% de cette estimation, ce qui représente tout de même entre 1.000 et 1.600 hectares. Pour Jean-Pierre Avril, ces terres pourraient être, en raison même de leur situation « des niches d’aménagement pour des projets agricoles très spécialisés », pour lesquels la formation est une nécessité absolue, et même un critère de sélection.

Entre 4.000 et 5.000 hectares de terres en friche

Selon les statistiques de la Direction de l’agriculture et de la forêt (DAF), les terres en friches représenteraient entre 4.000 et 5.000 hectares : que représentent dans cet ensemble les terres qui pourraient échapper à l’agriculture pour servir à la construction ?
Enfin, la cellule "terres incultes" constituée entre techniciens de la DAF et de la SAFER a pour rôle de "pister" les terres agricoles non cultivées qui pourraient l’être : 2.000 hectares environ, d’après le relevé sur lequel travaille un groupe constitué de la SAFER, la DAF et le CNASEA (voir encadré), et dont la SAFER dit avoir récupéré 35% - 700 hectares environ - sur les deux dernières années.
Cette œuvre de récupération est évidemment assez mal vue de certains propriétaires possédant des étendues conséquentes que, pour des raisons diverses, ils ne mettent plus en valeur. Le travail des organismes et de l’administration consiste à les persuader d’y installer des jeunes. Ils leur proposent pour cela plusieurs formules. Un propriétaire qui a des terres en friche et ne veut pas s’en défaire peut signer un bail emphytéotique - de 18 à 99 ans. La solution préférée des aménageurs de la SAFER est le bail de carrière, parce qu’il varie selon l’âge du repreneur et s’adapte à son projet. Le propriétaire peut aussi mettre sa terre en location, la vendre ou la mettre lui-même en valeur. La procédure peut aller jusqu’à l’expropriation, après jugement. L’opération se fait au nom de l’État et la SAFER rachète alors le terrain, qu’elle met en valeur pour le rétrocéder aux agriculteurs après des aménagements fonciers. Mais si la "Procédure de mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées" a été modifiée depuis 2000-2001 pour permettre d’aller plus vite, le monde agricole reste confronté à une accélération face à laquelle la responsabilité de tous les acteurs de l’aménagement du territoire est engagée.