Le référendum local connaît un nouveau champ d’application dans la France ultramarine. Cet instrument de la démocratie locale avait été annoncé par le Président de la République dans ses discours sur l’avenir des départements d’outre-mer. Le premier avait été prononcé à Fort-de-France (Martinique), le 11 mars 2000, et le second à Saint-Denis (La Réunion), le 18 mai 2001. À Saint-Denis, le Président avait déclaré : "L’heure des statuts uniformes est passée. Il n’y a plus aujourd’hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d’outre-mer. Chacune d’entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins sans se voir opposer un cadre rigide et identique" [6].
Dans ce contexte, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 est venue compléter la Constitution avec article 72-4, ainsi rédigé : "Aucun changement, pour tout ou partie de l’une des collectivités mentionnées au deuxième alinéa de l’article 72-3, de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74, ne peut intervenir sans que le consentement des électeurs de la collectivité ou de la partie de collectivité intéressée ait été préalablement recueilli dans les conditions prévues à l’alinéa suivant. Ce changement de régime est décidé par une loi organique" (alinéa 1).
"Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut décider de consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif. Lorsque la consultation porte sur un changement prévu à l’alinéa précédent et est organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat" (alinéa 2).

Enfin, le référendum local connaît aujourd’hui un nouveau champ d’application - cette fois-ci dans l’ensemble des collectivités territoriales de la République (collectivités métropolitaines et collectivités ultramarines) - pour permettre l’épanouissement de la "démocratie de proximité". Généralement bien accueilli par l’opinion publique, il est consacré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
Ce texte apporte sa pierre à l’édifice en décidant que la décentralisation doit s’accompagner, à tous les niveaux, d’une plus grande faculté d’expression donnée aux citoyens. Ajoutée à la Constitution après l’article 72 réécrit, voici - dans le Titre XII, intitulé "Des collectivités territoriales" - la clause 72-1, ainsi rédigée :
"La loi fixe les conditions dans lesquelles les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence" (alinéa 1er).
"Dans les conditions prévues par la loi organique, les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité" (alinéa 2).
"Lorsqu’il est envisagé de créer une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier son organisation, il peut être décidé par la loi de consulter les électeurs inscrits dans les collectivités intéressées. La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi" (alinéa 3).

La réforme inscrite dans l’article 72-1 de la Constitution pour promouvoir la "démocratie de participation" au niveau local sur l’ensemble du territoire national est innovante.
Il en est ainsi dans la mesure où elle reconnaît, dans une République qui se veut résolument moderne et "à l’écoute de la France d’en bas" - pour reprendre les propres termes du Premier ministre Jean-Pierre Raffarin - le référendum décisionnel local, dont il importe de préciser les conditions de mise en œuvre (II).

- II - Les conditions de mise en œuvre du référendum décisionnel local

Le référendum décisionnel local apparaît comme un outil novateur pour promouvoir la démocratie au sein des collectivités territoriales. Il s’impose alors même que le Conseil d’Etat avait émis le 10 octobre 2002 un avis négatif sur ce point précis du projet de révision constitutionnelle concernant la décentralisation.
Les Juges du Palais Royal avaient souhaité la suppression du principe d’un référendum "décisionnel" sur les actes relevant de la compétence des collectivités territoriales au motif qu’un tel droit reconnu aux citoyens est en rupture avec la tradition républicaine française de la démocratie représentative.
Cependant, malgré cette opinion défavorable, la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a ajouté à la Constitution une clause 72-1. Celle clause accorde droit de cité au référendum décisionnel local : "les projets de délibération ou d’acte relevant de la compétence d’une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité" (alinéa 2).
Ainsi, les consultations populaires organisées sur cette base constitutionnelle, au niveau local, auront désormais valeur d’actes décisionnels et non plus seulement valeur d’avis consultatifs, comme c’était le cas dans le passé. Néanmoins, pour éviter toute forme de dérapage dans le cadre d’un Etat unitaire comme la France, le Constituant de 2003 a adopté le principe de l’organisation des référendums décisionnels locaux dans des conditions très strictes et selon une procédure précise. Ces conditions et cette procédure sont détaillées par la loi organique du 1er août 2003 (J.O.R.F., 2 août 2003, pp. 13.218 - 13.220). La loi indique notamment quelles sont les étapes du processus à suivre [(B)]
ainsi que les autorités compétentes pour recourir au référendum décisionnel local [(A)]. En vérité, ces deux mécanismes de la démocratie directe locale se complètent sur un certain nombre de points.
Dans les deux cas, ce sont en effet les mêmes et seuls électeurs d’une collectivité nommément identifiée qui pourront recourir à ces instruments. On doit surtout faire observer avec M. Michel Verpeaux qu’il n’est d’ailleurs "pas exclu que la pétition ait pour objet de demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de la question de l’organisation d’une consultation des électeurs", sur un sujet précis relevant de la compétence d’une collectivité territoriale [7]. ]].

Conclusion

La mise en œuvre des référendums locaux décisionnels doit contribuer à assurer le développement de la démocratie de proximité et renforcer le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales de la République, qu’elles soient métropolitaines ou ultramarines. Sur ce point, personne ne peut se montrer hostile au progrès que représentent la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et l’article additionnel 72-1 de la Constitution dans son alinéa 2.
Il convient par ailleurs de remarquer qu’à la suite de la consécration du référendum décisionnel local, les Conseils élus n’ont plus de monopole dans la prise des décisions et, d’une manière plus générale, dans la libre administration des diverses collectivités territoriales. Il s’agit là d’une des principales innovations de "l’Acte II de la décentralisation", qu’il convient de saluer comme un acquis sur lequel - il faut l’espérer - on ne reviendra pas !
Cependant, la loi organique du 1er août 2003 qui est "relative au référendum local" apporte une précision qui devrait inciter les diverses collectivités territoriales à ne pas abuser de l’institution du référendum décisionnel local : dans son article unique, elle décide en effet que "les dépenses liées à l’organisation du référendum constituent une dépense obligatoire de la collectivité territoriale qui l’a décidée".