La première révision constitutionnelle de la Vème République visant à consacrer la décentralisation dans les diverses catégories de collectivités territoriales - à savoir les communes, les départements et les régions - et à renforcer leurs pouvoirs et leur autonomie financière dans le respect de l’unité de la République est désormais une réalité. Le projet de loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République avait d’abord été voté en termes identiques : en première lecture, par l’Assemblée nationale le 4 décembre 2002, et en deuxième lecture, par le Sénat le 12 décembre suivant.
La loi constitutionnelle a ensuite été adoptée le 17 mars 2003 par le « Parlement convoqué en Congrès » au château du Roi-Soleil à Versailles [1]. Le vote a été obtenu, sans surprise, à la majorité requise des trois cinquièmes des suffrages exprimés - par 584 voix (essentiellement U.M.P. et U.D.F.) contre 278 (P.S. et P.C.F.) - conformément à l’article 89 de la Constitution du 4 octobre 1958 (alinéa troisième).
Pour mener à bien ce qui représente la première étape d’un chantier-phare qui répond aux nécessités de notre temps et tient compte d’une évolution générale dans la plupart des pays de l’Union européenne, le Gouvernement de M. Jean-Pierre RAFFARIN s’était fixé un délai de « 150 jours ». Sur ce plan, son pari est déjà tenu. Cependant, la présente réforme constitutionnelle n’est pas une fin en soi : elle ne fait qu’ouvrir la voie à un "marathon législatif" qui sera réalisé au cours de l’année 2003 pour aboutir à un début d’application en 2004. C’est dire que des lois organiques, soumises au contrôle du Conseil constitutionnel et portant sur le droit à l’expérimentation, sur l’organisation des référendums locaux, sur l’autonomie fiscale des collectivités territoriales ainsi que sur les éventuelles évolutions statutaires dans la France ultramarine, devront être adoptées.
Enfin, une loi ordinaire devra préciser la nature des nouvelles compétences dévolues aux collectivités locales ainsi que le champ des expérimentations.

Dès à présent, une première remarque s’impose : la question relative à l’approfondissement de la décentralisation n’est plus, en ce début de XXIe siècle, le cheval de bataille exclusif des forces politiques de gauche. Les forces politiques de droite sont désormais partie prenante dans le domaine prometteur de la décentralisation et notamment dans celui qui est relatif à l’évolution statutaire des collectivités territoriales d’outre-mer.
D’emblée, on peut mettre l’accent sur le double caractère paradoxalement contradictoire de la réforme. Celle-ci est d’une très grande ampleur. Mais bien qu’elle intervienne dans un pays encore marqué par un jacobinisme multiséculaire persistant et paralysant, elle ne fait pas vraiment recette en France métropolitaine.

On sait que le feu vert de la réforme avait été donné le 16 octobre 2002 par le Conseil des ministres, après la présentation du projet de loi par M. Dominique PERBEN, ministre de la Justice. Or, après avoir approuvé son contenu, M. Jacques CHIRAC avait prononcé une phrase plutôt sibylline à l’adresse de son Premier ministre : « Cette réforme (la décentralisation) mettra beaucoup de temps à porter ses fruits car elle ne parle pas directement aux Français » [2].La formule est juste car la réalité est là.
Parce qu’elle est d’abord dénuée d’enjeux électoraux majeurs à court terme, parce qu’elle est également d’une grande technicité sur un certain nombre de points et peut-être aussi parce qu’elle fait tout simplement l’objet d’un large consensus entre la majorité de droite et l’opposition de gauche, la question de la décentralisation - en dépit de son ampleur - ne passionne pas vraiment l’opinion publique métropolitaine.
Est-il enfin utile d’ajouter qu’une telle mutation, qui doit être complétée par des lois organiques et des lois ordinaires d’application, sera longue à mettre en œuvre et à produire des effets visibles et qu’elle rencontrera inévitablement des résistances ici et là ?

Pourtant, comme l’affirme Mme Béatrice JERÔME, l’organisation décentralisée de la France, que la réforme vient d’inscrire dans la Constitution, est déjà une réalité depuis vingt ans : « Depuis que la loi Gaston DEFFERRE - du nom de l’ancien ministre (P.S.) de l’Intérieur - a été promulguée, le 2 mars 1982, l’émancipation des communes, des départements et des régions à l’égard du pouvoir central a rapproché les décisions politiques des citoyens. Le principe était de transférer un grand nombre de pouvoirs des représentants de l’Etat vers les élus locaux » [3].
De fait, cette réforme réalisée sous le premier mandat du Président François MITTERRAND est considérée comme l’une des plus grandes réformes institutionnelles réalisées sous la Vème République. C’est aussi un chantier dont le bilan est perçu comme largement positif par l’ensemble des élus locaux. Ainsi, dès la fin du XXe siècle, la France - l’un des pays les plus centralisateurs du continent européen - avait déjà commencé à se défaire de son jacobinisme. Pour permettre à la France d’affronter les défis du prochain élargissement de l’Union européenne, programmé au 1er mai 2004, et ceux de la mondialisation de l’économie, effective depuis la fin de la rivalité idéologique Est-Ouest en 1991, une nouvelle étape vient d’être franchie.

La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 met en place l’organisation d’une « République décentralisée » sans toutefois remettre en cause l’architecture administrative traditionnelle bâtie autour des communes, des départements et des régions. L’objectif avoué de la réforme est de donner plus de souplesse au cadre institutionnel avant de transférer aux collectivités territoriales de nouvelles compétences et de nouveaux moyens financiers.
Comment ne pourrait-on pas saluer l’événement, de manière "théâtrale", avec M. Bernard PERRIN qui met, en ces termes, l’accent sur le dynamisme d’une entreprise, commencée en 1982 et aujourd’hui complétée : « Le rideau se lève sur l’Acte II de la décentralisation » [4] ?

Examiné en séance publique et en première lecture dès le 29 octobre 2002 par le Sénat, le texte gouvernemental contient deux volets : l’un est valable sur l’ensemble du territoire de la République française, l’autre concerne uniquement la France d’outre-mer.
La réforme doit permettre de jeter les bases constitutionnelles d’une République à la fois unitaire et décentralisée afin de favoriser le développement d’une démocratie locale au service des citoyens, dans le respect de l’unité et de l’indivisibilité de la République.
Dans le cadre de la révision constitutionnelle qui apparaît déjà comme la première action majeure du Gouvernement dirigé par M. Jean-Pierre RAFFARIN, plusieurs articles de la Constitution de la Vème République - qui en compte 89 - ont ainsi été modifiés, de manière parfois substantielle, tandis que d’autres lui ont été ajoutés.

La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 introduit dans la Constitution une série de mesures dont l’économie générale est de permettre l’intégration de la France dans une Europe des régions, à la fois libérale et fédérale. En dépit d’une appréciation négative du Conseil d’Etat dans son avis du 10 octobre 2002, la Constitution révisée pose, dans son article 1er, le principe cardinal d’une « organisation décentralisée » de la République et en tire un certain nombre de conséquences sur la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales.
Ainsi, la décentralisation a désormais un rang constitutionnel - donc irréversible - au même titre que les principes d’égalités des citoyens devant la loi et d’indivisibilité de la République.

Pour la première fois sous la Vème République, la réforme reconnaît la prééminence du Sénat sur l’Assemblée nationale pour les textes ayant « pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales » ainsi que le droit à l’expérimentation dans certains domaines pour les collectivités territoriales comme pour l’Etat.
Elle consacre l’ancrage générique des "régions", qui occupent une place croissante au niveau national comme au niveau européen, celle des "collectivités à statut particulier" et des "populations d’outre-mer" ainsi que l’inscription nominative dans la Constitution de chacune des collectivités territoriales ultramarines.
Elle admet encore des procédés de démocratie directe au niveau local - comme le "droit de pétition" et le référendum décisionnel -, le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que la possibilité pour "les départements et les régions d’outre-mer" d’envisager une évolution statutaire au sein de la République avec le consentement des populations locales.
Il faut enfin citer le droit pour les départements d’outre-mer, créés au lendemain de la Libération, de déroger plus facilement à la loi que par le passé, sauf pour celui de La Réunion, en vertu d’une exception mentionnée dans la Constitution ! L’objectif est de leur permettre de s’adapter aux changements véloces du monde contemporain, en prenant appui sur l’article 299-2 du Traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, qui reconnaît les spécificités des Régions ultrapériphériques (R.U.P.) et les autorise ainsi à échapper, dans certaines circonstances, au droit communautaire.

Concernant plus précisément le volet outre-mer, c’est un fait que la révision de la Constitution introduit des bouleversements dans la France périphérique, dès lors qu’elle remet en cause le binôme traditionnel D.O.M.-T.O.M. qui remontait à la fin de la Seconde guerre mondiale et qui ne correspond plus aux aspirations exprimées par la plupart des "populations d’outre-mer". Ces bouleversements impliquent à la fois la disparition de la notion de T.O.M., qui avait été créée en 1946 pour les possessions d’outre-mer dans lesquelles l’assimilation apparaissait alors impossible, et le déclin au moins relatif de la notion de D.O.M., créée elle aussi au lendemain de la Libération.
La révision constitutionnelle organise aussi le regroupement des collectivités locales ultramarines dans deux nouvelles catégories de collectivités territoriales, dotées de compétences accrues et gérées de manière plus démocratique que par le passé. "Les départements et les régions d’outre-mer" sont régis par le principe d’assimilation législative inscrit à l’article 73 de la Constitution et "les collectivités d’outre-mer" sont soumises au principe de spécialité législative prévu à l’article 74.
La réforme introduit en outre plus de souplesse dans la gestion de ces collectivités puisqu’elle permet le passage d’un régime à l’autre avec le consentement exprès et préalable des populations locales directement intéressées.

Cependant, les changements réalisés en matière de décentralisation ne sauraient étonner dans la mesure où ils correspondent à une évolution générale que l’on constate dans la France périphérique depuis deux ou trois décennies. De surcroît, ces modifications avaient été annoncées par le Président de la République dans ses discours prophétiques sur l’avenir économique et institutionnel des départements d’outre-mer. Le premier avait été prononcé au Palais des Congrès Madiana à Schœlcher (Martinique), le 11 mars 2000, et le second au théâtre de Champ-Fleuri à Saint-Denis (La Réunion), le 18 mai 2001, c’est-à-dire bien avant l’élection présidentielle de 2002 à laquelle M. Jacques CHIRAC était déjà un candidat potentiel pour un second mandat.

Afin de répondre aux vœux des Antillais et Guyanais, soucieux de faire évoluer le statut rigide des D.F.A. (Départements Français d’Amérique) vers un régime souple d’autonomie, jugé indispensable à l’émancipation économique, M. Jacques CHIRAC avait promis, dans son discours du 11 mars 2000, d’obtenir la révision de la Constitution « afin de donner à l’outre-mer les moyens d’exprimer pleinement sa spécificité au sein des institutions de la République » [5].
À l’occasion, il avait fait part de sa vision globale pour l’avenir de l’outre-mer : « Les Antillais et les Guyanais veulent être administrés au plus près de leurs attentes, au plus près des réalités locales. Dans le monde nouveau dans lequel nous entrons, le succès appartiendra à ceux qui feront preuve de la plus forte réactivité, de la meilleure capacité d’adaptation aux changements. Il faut pour cela de très larges délégations de compétences aux autorités décentralisées, ce qui correspond de surcroît aux exigences de l’efficacité et aux exigences de la démocratie.
Parce que vos départements sont géographiquement très éloignés des centres de décisions nationaux, parce que les problèmes que vous rencontrez sont très spécifiques par rapport à ceux du reste du pays, parce que vous évoluez dans un environnement international particulier, tout cela justifie une politique très ambitieuse de transferts de responsabilités. Mais cette politique ne peut être appliquée de façon uniforme ».
M. Jacques CHIRAC avait encore souligné que « l’institution départementale, fondée sur l’assimilation, et qui a longtemps été synonyme de progrès et de dignité a, probablement, atteint ses limites ». Il avait, par suite, ajouté que « chaque collectivité d’outre-mer doit pouvoir désormais, si elle le souhaitait, évoluer vers un statut différencié, en quelque sorte un statut sur mesure ».
Il avait enfin posé deux conditions sine qua non à la mise en œuvre d’une telle mutation : « Bien sûr, toute évolution doit respecter les principes qui fondent le pacte social d’un pays. C’est l’unité de la République, dont je suis le garant. C’est la règle de la démocratie, qui suppose que toute modification statutaire substantielle soit explicitement approuvée par les populations concernées ».

À Saint-Denis de La Réunion, le Président de la République a confirmé le "discours de Madiana". Dans son allocution du 18 mai 2001, il déclare : « Le statut constitutionnel de l’outre-mer, l’éloignement des centres de décisions nationaux, la diversité de vos traditions culturelles, les difficultés économiques très spécifiques que vous rencontrez en raison de votre isolement géographique, les particularités de votre environnement international : tous ces facteurs se conjuguent pour justifier, pour exiger que soient dévolus aux collectivités d’outre-mer, des pouvoirs plus larges répondant à leur volonté de prendre leurs responsabilités ». Il est certain que les peuples ultramarins se caractérisent par leurs extrêmes diversités. Qui pourrait alors leur refuser d’en tirer des conséquences logiques sur le plan statutaire et administratif ?
À ce sujet, M. Jacques CHIRAC a réaffirmé son souhait de voir les D.O.M. s’orienter dans la voie de traitements différenciés : « L’heure des statuts uniformes est passée. Il n’y a plus aujourd’hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d’outre-mer. Chacune d’entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins sans se voir opposer un cadre rigide et identique ».
Après avoir jugé obsolète la règle de l’uniformité dans l’organisation administrative de la France ultramarine, le chef de l’Etat a encore rappelé les deux conditions essentielles du succès de la rénovation : « Les différentes collectivités d’outre-mer » devraient pouvoir « choisir au sein de la République l’évolution institutionnelle » qui leur paraît la mieux adaptée à leurs besoins et opter, par la voie de la consultation populaire, pour un statut « à la carte… dans le respect des principes de notre Constitution » [6].

C’est dans cette optique que la loi d’orientation pour l’outre-mer (L.O.O.M.) du 13 décembre 2000 avait, entre temps, remis en cause pour la première fois la démarche traditionnelle consistant à traiter de façon uniforme les D.O.M. institués par la loi du 19 mars 1946 (J.O.R.F., 14 décembre 2000, pp. 19.760-19.777). Ce texte confère aux conseils régionaux et aux conseils généraux ainsi qu’à leurs présidents des compétences en matière internationale et plus précisément des attributions nouvelles en matière de négociation et de signature d’accords entre la République française et les Etats, territoires ou organismes régionaux voisins (articles 42 et 43).
Est-il besoin de préciser que cette loi, qui permet de mieux prendre en considération les intérêts des D.O.M. dans leurs relations avec les pays environnants, a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 décembre 2000 (J.O.R.F., 14 décembre 2000, pp. 19.830 - 19.834) ? C’est d’ailleurs en application directe de cette loi que chacun des trois D.F.A. a déjà réuni en 2001 son conseil régional et son conseil général ainsi que ses parlementaires au sein du Congrès afin de discuter de son évolution institutionnelle au sein de la République.
À l’exception de La Réunion, qui avait rejeté la structure du Congrès et se contente du statu quo, la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique ont ainsi déjà ouvert un processus de rénovation statutaire. Celui-ci devrait aboutir à la création de nouvelles collectivités territoriales disposant d’une réelle autonomie dans le cadre de la République française et de l’Union européenne après révision de la Constitution de la Vème République, notamment de son Titre XII concernant les "collectivités territoriales". C’est bien cette métamorphose qui est désormais entérinée par la loi constitutionnelle du 17 mars 2003.

Bien qu’elle vise à accroître les libertés et les responsabilités pour toutes les collectivités territoriales de la République, la réforme constitutionnelle ne passionne que très peu les Français de la Métropole. Après tout, une révision de la Constitution était-elle absolument nécessaire pour mener à bien une politique de décentralisation ?
Certains en doutent comme M. Jean-Louis DEBRÉ, député U.M.P. et Président de l’Assemblée nationale, qui, dès le 31 octobre 2002 à Strasbourg, avait mis en garde le Gouvernement contre un « intégrisme décentralisateur » qui pourrait devenir « une grande braderie » de nature à laisser « la République en morceaux »… ! [7] Faut-il en outre rappeler que les premières grandes lois de décentralisation, adoptées il y a plus de vingt ans, n’avaient pas un caractère constitutionnel ?
Ce qui est en revanche certain, c’est que la mise à jour de la Constitution a fait couler beaucoup d’encre dans les collectivités territoriales de la France périphérique, départementalisée par la loi du 19 mars 1946, notamment à La Réunion. Il en est ainsi dans la mesure ou la révision constitutionnelle offre aux départements d’outre-mer la possibilité d’adapter avec beaucoup plus de souplesse que par le passé la loi nationale aux spécificités locales et prévoit même de faire évoluer leur statut au sein de la République avec l’accord des populations intéressées.

La loi constitutionnelle du 17 mars 2003 a été en fait soutenue par la plupart des formations politiques de la gauche, notamment par le Parti Communiste Réunionnais (P.C.R.). Celui-ci considère que cette étape nouvelle de la décentralisation « constitue un défi » pour l’outre-mer qu’il convient de relever dans le cadre de la République [8].
En revanche, la réforme a été vilipendée par les forces politiques de la droite réunionnaise, qui sont parties en guerre contre « l’intégrisme décentralisateur » et semblent vouloir se satisfaire du statu quo établi par la loi de départementalisation du 19 mars 1946 [9]. C’est dire qu’elles refusent tout schéma de rupture des liens qui unissent La Réunion à l’ensemble de la Nation.
Certes, les départementalistes réunionnais se sont montrés hostiles au projet de décentralisation de M. Jean-Pierre RAFFARIN. Mais on sait qu’ils s’étaient déjà montrés opposés à l’institution d’une « assemblée délibérante unique » dans les D.O.M. en 1982 [10] ou encore, plus récemment, à la bidépartementalisation de l’île de La Réunion en 2000 qui était, somme toute, un simple ajustement administratif visant à ancrer davantage le D.O.M. de l’océan Indien dans la République [11].
Les critiques émanant des forces de la droite réunionnaise ne manquent pas de surprendre lorsqu’on sait qu’une révision constitutionnelle avait été annoncée par le Président de la République à Saint-Denis de La Réunion le 18 mai 2001. M. CHIRAC avait alors déclaré que la départementalisation avait probablement « atteint ses limites » outre-mer et qu’il fallait dès lors innover pour répondre aux attentes des populations de la France ultramarine. Or, à l’époque, l’ensemble de la droite réunionnaise n’avait émis aucune protestation ou réserve : elle avait même applaudi chaleureusement le programme du Président de la République pour l’outre-mer !

Certes, les articles de la Constitution, modifiés ou ajoutés par la loi constitutionnelle du 17 mars 2003, et intéressant directement toutes les composantes de la France périphérique - c’est-à-dire les articles 1er, 72, 72-1, 72-2, 72-3, 72-4, 73, 74 et 74-1 - ne remettent pas en cause les principales structures existantes que sont les régions, les départements et les communes. Mais ils autorisent des évolutions parfois spectaculaires dans le cadre de la République puisqu’ils consacrent en fait la disparition définitive de la notion de T.O.M., qui remontait à la fin de la Seconde guerre mondiale, et le déclin au moins relatif de la notion de D.O.M. en tant qu’elle impliquait un statut uniforme et comparable à celui des départements métropolitains pour les quatre « vieilles colonies » départementalisées en 1946.
Dans des développements ultérieurs, nous nous proposons d’examiner "à la loupe" les clauses figurant au Titre XII de la Loi fondamentale de la Vème République - toujours intitulé "Des collectivités territoriales", mais profondément remanié et enrichi - et portant sur l’organisation décentralisée de la République. Ces clauses comportent des dispositions communes aux collectivités territoriales métropolitaines et aux collectivités territoriales ultramarines (I) ainsi que des dispositions spécifiques aux diverses collectivités territoriales situées outre-mer qui constituent toujours - en prenant l’expression juste de M. Jean-Yves FABERON - un « laboratoire institutionnel » en pleine effervescence (II) [12].