C’est la Commission européenne qui a mandat pour négocier un accord commercial au nom des 27 États membres de l’Union européenne. Ce qui veut dire que c’est Bruxelles qui négocie au nom de la France, et donc de La Réunion, avec les pays ACP.

Une chose est sûre : l’objectif est de déboucher sur la création d’une zone de libre-échange entre, d’une part, l’Union européenne et, d’autre part, les différents groupes régionaux de pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Il s’agit de s’adapter aux règles définies par l’Organisation mondiale du commerce (OMC). La Réunion sera intégrée à une zone de libre-échange entre l’Union européenne et les pays de son environnement régional (Afrique australe et orientale), en tant que région de l’Union européenne.

Elle ne peut pas être exclue du champ d’application de ces accords, et elle ne peut qu’au mieux bénéficier de mesures transitoires spécifiques d’une durée maximale de 8 ans. C’est donc une nouvelle situation qui se prépare, et il reste peu de temps pour s’y adapter.

Une évolution programmée depuis des années

Jusqu’à l’année dernière, les Accords de Cotonou régissaient les relations commerciales entre l’Union européenne et 78 pays ACP, c’est-à-dire entre une Union dont La Réunion est une région ultrapériphérique et les pays de la région, notamment Madagascar, les Comores, Maurice et les Seychelles.

Ces Accords se situaient dans le prolongement de ceux signés entre les pays européens, regroupés dans la Communauté économique européenne, et leurs anciennes colonies au lendemain des indépendances. Ils reposaient sur des préférences commerciales unilatérales. Par exemple, concernant le sucre, les pays ACP ont le droit d’écouler vers l’Europe un quota à un prix garanti, c’est le Protocole Sucre. Mais les pays de l’Union européenne n’ont pas le droit d’exporter vers les pays ACP un quota à un prix garanti. Ces Accords ne sont donc pas réciproques. Cela entre en contradiction avec les orientations définies par l’Organisation mondiale du commerce.

Chef d’unité à la DG Commerce de la Commission européenne, Jacques Wunenberger rappelle en effet que ces Accords « n’étaient pas compatibles avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce ». Les règles de l’OMC n’autorisent qu’un accord commercial de région à région ou de pays à pays que s’il aboutit à terme à la création d’une zone de libre-échange. C’est-à-dire un espace à l’intérieur duquel les marchandises produites par les pays signataires de l’accord circulent sans droit de douane et sans quota.

C’est d’ailleurs pour cette raison que les Accords de Cotonou prévoyaient, dès leur signature en 2000, la négociation d’Accords de partenariat économique (APE) compatibles avec l’orientation politique et idéologique de l’OMC signés avant le 31 décembre 2007. L’autre argument avancé pour rompre avec le système des accords préférentiel est un constat d’échec : ils n’ont pas permis le développement des pays ACP.

Les limites de la clause de sauvegarde

Force est de constater qu’à la date prévue, les APE n’ont pas été signés. Les négociations se situent à des degrés d’avancement divers. Sur 78 pays ACP, 37 ont paraphé l’accord. Pour les autres, les relations commerciales ne sont pas rompues (voir encadré), grâce notamment au règlement européen "Tout sauf les armes".

C’est dans les Caraïbes que les négociations sont les plus avancées, indique le chef d’unité de la DG-Commerce. Dans la région, l’Union européenne et les pays ACP ont signé un accord intérimaire qui garantit la poursuite des relations commerciales. Il contient déjà des données précises en termes d’ouverture de marché, de produits exclus et de période transitoire (voir ci-après). Il permet d’ores et déjà l’ouverture de La Réunion, région de l’Union européenne, à l’essentiel du commerce en provenance des ACP.

À moins que La Réunion puisse changer les règles de l’Organisation mondiale du commerce, elle fera partie d’une vaste zone de libre-échange entre l’Union européenne et les pays de la région. En tant que Région Ultrapériphérique (RUP), elle peut bénéficier de mesures spécifiques pour faciliter la transition, sur la base de l’article 299-2 du Traité de la Communauté européenne, ajoute en substance Jacques Wunenberger.

C’est l’activation possible de la clause de sauvegarde. Ce dispositif a pour objet de protéger temporairement une marchandise produite localement de la concurrence venue des pays ACP. Mise en œuvre, elle peut limiter des importations en provenance de pays ACP. Cette clause s’appliquerait uniquement à La Réunion, et pour une durée limitée : 8 ans au maximum, précise Jacques Wunenberger.

Cela ne permet donc que de repousser une échéance inéluctable. Car les éléments convergent vers une certitude : La Réunion fera partie d’une zone de libre-échange conforme aux orientations idéologiques de l’OMC. C’est un changement radical.

À suivre...

Manuel Marchal

Sucre et Octroi de mer : les incertitudes ne viennent pas des APE

Pour le sucre, un délai de transition est prévu dans le cadre des APE, mais tout dépendra du nouveau règlement sucrier en 2014. Cette OCM-Sucre se discutera dans une Europe élargie à au moins 27 membres. Un marché européen dans lequel le sucre des PMA aura un accès total dans 1 an et pourra donc concurrencer le sucre réunionnais.

2014 est également la date à laquelle le régime actuel d’Octroi de mer prendra fin. Il a certes été exclu des APE, mais il n’en demeure pas moins qu’il devra être rediscuté par 27 pays européens.

Être compatible avec les règles de l’OMC

Pour l’OMC, une zone de libre-échange « doit traiter l’essentiel du commerce, et doit être mise en œuvre dans un délai raisonnable », indique Jacques Wunenberger. « Essentiel du commerce » et « délai raisonnable » sont sujets à interprétation. Il est admis qu’un accord est compatible avec l’OMC s’il porte sur 90% du commerce en valeur, et s’il est appliqué au terme d’un délai de transition de 10 ans. Les Accords de partenariat économique ont deux particularités, qui ne les empêchent pas d’être compatibles avec les règles de l’OMC.

La première concerne l’asymétrie car chaque partenaire n’ouvre pas réciproquement son marché à 90%. L’Union européenne propose d’ouvrir à 100% son marché aux exportations des produits ACP. En contrepartie, ces derniers ouvrent le leur à 80% au maximum, ce qui fait une moyenne de 90%, soit « l’essentiel du commerce ».
Cela permet par exemple aux pays de la région d’exclure de l’accord des secteurs clés (voir par ailleurs). Mais cela veut dire également que le marché de La Réunion est ouvert à 100%.

La seconde particularité est relative au délai d’application. Les Comores, Madagascar, Maurice et les Seychelles proposent une ouverture progressive de leurs marchés sur un délai de 15 ans. C’est le « délai raisonnable ». Mais La Réunion, en tant que région de l’Union européenne, doit ouvrir sans délai son marché à « l’essentiel du commerce ». C’est le cas depuis le 1er janvier dernier, et l’entrée en vigueur de l’accord intermédiaire.

Intégration régionale, libre-échange et « bonne gouvernance »

Les Accords de partenariat économique doivent comporter trois volets. Aux côtés de l’accord de libre-échange figurent l’intégration régionale et l’aide au développement.

L’intégration régionale signifie la structuration des pays ACP en organisation économique régionale. Il s’agit d’assurer une meilleure stabilité politique notamment, ainsi qu’une plus grande cohérence. Chaque APE est donc signé entre l’Union européenne, d’une part, et une zone économique régionale ACP, d’autre part.

L’aide au développement se traduit pour Bruxelles par l’exportation vers l’Afrique de normes européennes de « bonne gouvernance ». Cela signifie par exemple une gestion des marchés publics plus transparente selon les critères européens, ou l’établissement de politiques fiscales et économiques assurant une meilleure lisibilité pour les investisseurs.

Force est de constater qu’au-delà de cette intention, transparaît l’ambition messianique européenne de vouloir exporter dans le monde un système de valeurs issu de sa civilisation.

"Tout sauf les armes" : accès total au marché européen depuis 2001

Parmi ceux qui n’ont pas paraphé d’accord, figurent les PMA (pays dits "les moins avancés"). Ils bénéficient depuis 7 ans d’un accès au marché européen sans quota, ni droit de douane, sauf sur quelques produits, dont le sucre et le riz. Il est à noter qu’à partir de l’année prochaine, le sucre PMA aura un accès total au marché européen.

Même si l’initiative "Tout sauf les armes" est un système de préférence commerciale unilatérale, elle n’est pas attaquée par l’OMC. En effet, elle bénéficie à des pays qui ont le même niveau de développement, quel que soit leur lien historique avec les anciennes puissances coloniales européennes.

Ce qui veut dire que des PMA ne font pas partie du groupe des pays ACP. Cette initiative fait l’objet d’un règlement européen daté de février 2001, elle concerne 48 pays dont les Comores, Madagascar, le Mozambique et la Tanzanie. Il est à noter que la publication du règlement européen s’est faite quelques mois avant le lancement du cycle actuel de négociations de l’OMC, le cycle de Doha.