Le 30 novembre 2022, le Gouvernement a demandé à l’Inspection générale des finances (IGF) et au Conseil général de l’économie (CGE) d’établir un diagnostic de la filière du nickel en Nouvelle-Calédonie, afin d’éclairer l’Etat et l’ensemble des parties prenantes quant à la situation et aux choix possibles pour assurer l’avenir du secteur. La mission devait identifier les évolutions nécessaires pour consolider la viabilité économique des entreprises métallurgiques du territoire et leur permettre de contribuer à la sécurisation des approvisionnements de la France et de l’Union européenne pour la transition énergétique. Elle s’est rendue au printemps en Nouvelle-Calédonie, où elle a rencontré les différents actionnaires, la direction générale et les représentants des salariés des principales sociétés du secteur, ainsi que les acteurs institutionnels compétents en matière minière et métallurgique. La mission remercie l’ensemble de ces acteurs pour l’aide apportée à ses travaux, auxquels ils ont contribué avec une grande transparence.

L’IGF et le CGE décrivent, dans leur rapport, les défis considérables auxquels les entreprises métallurgiques sont confrontées pour devenir profitables, en particulier dans le contexte de l’émergence rapide d’autres opérateurs industriels internationaux, situés notamment en Indonésie et disposant d’avantages comparatifs en matière de coût de main d’œuvre et d’énergie. Ces difficultés sont d’abord opérationnelles, avec des usines qui ne parviennent pas à atteindre leurs objectifs de production. Cela s’explique notamment par la baisse des teneurs en nickel du minerai traité, l’incapacité de certains acteurs à accéder aux sites d’extraction du fait d’obstacles de nature réglementaire, et des difficultés techniques récurrentes. Deux des trois usines ont ainsi produit, en moyenne annuelle depuis 2016, moins de la moitié des volumes de nickel prévus lors de leur conception. À cela s’ajoutent les charges structurellement élevées de ces entreprises, dont certaines sont très électro-intensives, installées sur un territoire dépourvu de source d’énergie primaire, et des facteurs conjoncturels liés au climat social et à la météorologie.

Alors que ces entreprises ont déjà bénéficié de financements publics considérables — l’État ayant par exemple soutenu deux d’entre elles en octroyant près de 700 millions d’euros de prêts et en ouvrant 540 millions d’euros de garanties, depuis 2016 — l’avenir de leurs activités métallurgiques demeure, dans leurs conditions de fonctionnement actuelles, compromis, et leur situation financière à court terme très précaire. La mission relève que la défaillance d’un ou plusieurs acteurs, qui ne peut être écartée, entraînerait des conséquences d’ampleur pour l’emploi et les finances publiques en Nouvelle-Calédonie.

La mission propose plusieurs transformations. Elles sont d’abord industrielles : ces entreprises pourraient se positionner sur le marché du nickel pour batterie afin de servir le marché européen, et examiner les opportunités d’intégration verticale avec des acteurs de la filière des batteries. A moyen-terme, la décarbonation du mix énergétique du territoire paraît nécessaire afin d’abaisser leurs coûts énergétiques et de qualifier leur production dans l’UE. Ces transformations sont également réglementaires et doctrinales : la mission propose de réformer les règles relatives au contrôle des exportations et aux réserves géographiques métallurgiques, pour mieux concilier l’objectif de transformation du nickel sur le territoire, qu’elle partage, et la nécessaire rentabilité des usines, dont les pertes pourraient être, en tout ou partie, compensées par les profits réalisés sur les activités minières. La mission invite par ailleurs à repenser les mécanismes de partage de la valeur entre l’industrie du nickel et le territoire, afin que cette activité bénéficie de façon plus prévisible aux provinces, aux communes et à la collectivité. Elle propose enfin de réviser les modalités de participation des acteurs publics au capital de ces entités. Ces mesures sont indispensables pour améliorer la situation économique des métallurgistes, sans pour autant résoudre l’ensemble de leurs défis à court terme, notamment en matière de besoin de financements.

Ces éléments de diagnostic et les perspectives tracées par le rapport de l’IGF et du CGE pourront alimenter les travaux du groupe de travail sur le nickel, qui, avec l’ensemble des parties prenantes, devra proposer, d’ici à l’automne, des mesures permettant de consolider l’avenir de la filière nickel.

Le rapport est consultable sur les sites de l’IGF et du Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie.