Même si la mission sociale est pour la grande majorité des organismes respectée, la Miilos observe encore de nombreux dysfonctionnements dans l’organisation et l’activité des Commissions d’attribution de logements (CAL), et des pratiques parfois contestables en matière de politique de loyers. L’accès au logement fera l’objet d’une analyse approfondie en 2007.
D’autre part, la Miilos confirme le diagnostic partiel qu’elle avait déjà effectué en 2005. Les organismes contrôlés apparaissent le plus souvent mobilisés pour atteindre leurs objectifs et prévoient une forte progression de leur activité, mais les deux freins déjà relevés l’année dernière subsistent, notamment la priorité donnée par certains aux opérations de rénovation urbaine et la rareté du foncier.
Elle a par ailleurs constaté, comme l’an dernier, que certains organismes disposant de réserves financières importantes faisaient preuve d’un manque de dynamisme, soit en raison de la limitation de leur périmètre géographique d’intervention, soit en raison de la stratégie de leurs organes dirigeants. La mobilisation de ces réserves financières est toutefois un impératif pour réussir la mise en œuvre du droit au logement opposable.

Les commissions d’attribution doivent être plus transparentes

Les bailleurs sociaux sont placés face à une double mission a priori difficilement conciliable. Ils doivent, d’une part, répondre aux besoins des personnes aux ressources modestes et des personnes défavorisées, et d’autre part, favoriser l’égalité des chances et la mixité sociale. La Commission d’attribution de logements, obligatoire dans les organismes d’HLM et les logements sociaux des SEM, dispose réglementairement du pouvoir de décision.
Dans ses contrôles, la Miilos veille à la garantie de transparence des attributions, le respect des prérogatives des réservataires et des orientations fixées par le Conseil d’Administration (CA). Ce sujet sera encore approfondi en 2007 avec l’inscription du thème “Accès au logement” comme thème prioritaire d’inspection.
En 2006, 95 observations ont été formulées à l’encontre de 76 organismes (sur 160) sur les procédures d’attribution.
Il arrive plus fréquemment que, sous couvert de l’urgence ou par fréquence insuffisante des réunions de la commission d’attribution de logements, des logements soient attribués par les services. La Miilos a rencontré cette situation à 9 reprises.
Trois organismes invoquant la nécessité de relouer rapidement certains logements ont instauré un régime à deux vitesses sur certaines parties du parc.
La Miilos a relevé l’absence de passages en CAL sur certains immeubles loués en bloc.

Une politique des loyers à surveiller

66 organismes présentent au moins une faiblesse dans leur gestion d’exploitation ou gestion locative. Des déficiences dans la gestion des impayés sont le plus souvent citées, bien que, dans l’ensemble des contrôles 2006, cette dernière soit considérée comme bonne pour 60% des organismes (et même très bonne pour 23 organismes). L’évolution des impayés est d’ailleurs constante ou décroissante dans 80% des cas.
La Miilos a relevé 6 cas d’organismes pratiquant des hausses de loyers supérieures aux recommandations gouvernementales, mais dans l’ensemble, les écarts sont modestes.
Néanmoins, le point suivant mérite cependant d’être souligné : dans une société anonyme d’HLM, le Conseil de surveillance, et en particulier les représentants des locataires, n’ont pas eu à se prononcer sur les décisions d’augmentation envisagées par le directoire, au vu d’une lecture des textes qui, dans le cas de sociétés à Conseil de surveillance et directoire, laisse au seul directoire la responsabilité de délibérer sur ce point.
En ce qui concerne la gestion locative, les vérificateurs de la Miilos considèrent qu’il serait nécessaire de la renforcer pour seulement 21% des bailleurs.
Ces derniers observent également que le service rendu aux locataires est bon pour 63% des organismes. D’ailleurs, il ressort des missions de contrôle que les organismes s’équipent de plus en plus de logiciels de gestion des relations clients.

423.000 nouveaux logements dans la période 2005-2009

En réponse à une forte pression de la demande, les bailleurs sociaux HLM et SEM se sont engagés dans une double démarche ambitieuse de développement de leur offre locative (Plan de cohésion sociale) et de renouvellement urbain (programme national de renouvellement urbain). La Miilos, qui s’était déjà intéressée en 2005 à la production d’offre nouvelle, a poursuivi et approfondi son analyse en 2006, en ajoutant un éclairage sur l’impact des premières opérations observées de renouvellement urbain.
Entré en application dans le courant de l’année 2005, le Plan de cohésion sociale a permis la signature d’accords nationaux avec les fédérations des organismes HLM et des SEM pour la mise en œuvre du volet logement du Plan. Dans la période 2005-2009, la fédération des HLM s’est ainsi engagée à construire 390.000 logements et la fédération des SEM, 33.000 logements (hors reconstitution des démolitions ANRU - Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine).
Pour certains organismes, l’engagement est très supérieur à la production des 5 dernières années.
Mais dans le contexte particulièrement tendu du marché du logement, le foncier constitue le principal frein à l’atteinte des objectifs. Cet obstacle a été relevé dans plus de 40% des contrôles où le développement de l’offre a fait l’objet d’une évaluation particulière.
Le Programme National de Rénovation Urbaine (PNRU) a été mis en place en 2003 et vise à restructurer les quartiers les plus en difficulté, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable. Ce programme insère les actions sur les logements sociaux dans des opérations plus vastes et complexes d’aménagement urbain réalisées par les collectivités locales, comprenant la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics, ainsi que des actions en matière de développement économique et commercial.
Cette démarche qui s’est d’abord fixé comme objectif de rénover 162 quartiers prioritaires concerne déjà plus de 500 quartiers. Au 1er mars 2007, 177 conventions avaient été signées par les collectivités locales avec l’Agence Nationale de Rénovation Urbaine et 244 projets avaient été passés en comité d’engagement.
Dans les DOM-TOM, on peut citer les communes de Saint-Benoît, Fort-de-France et Pointe-à-Pitre, qui ont déjà obtenus l’approbation de l’ANRU.

Sophie Périabe
(Avec le Rapport public 2006 de la Miilos)

Une réécriture du CCH (Code de la Construction et de l’Habitat) serait indispensable

La Miilos constate assez régulièrement que certains logements appartenant à des organismes d’HLM ne sont soumis à aucun cadre de référence fixant des plafonds de ressources et de loyers et sont attribués hors commission d’attribution. Ces logements sont dits construits sur fonds propres, mais il convient de rappeler que les organismes d’HLM sont très faiblement capitalisés, si bien que ces “fonds propres” sont générés par la gestion du parc social, et sont souvent complétés par de l’endettement (sans aide directe de l’État). Ils représentent globalement un très faible pourcentage du parc HLM, mais leur régime juridique, source d’interrogations et d’incertitudes, soulève des difficultés, notamment à l’occasion des contrôles.
C’est cette ambiguïté, source d’incertitudes juridiques, qui est la cause de certaines situations litigieuses et non régularisées dénoncées par la Mission. Une réécriture du CCH serait la bienvenue pour donner, sur ce point comme sur d’autres, une cohérence et une lisibilité accrues.

SP

La situation financière des organismes relativement bonne

Pour l’exercice 2006, la Miilos relève que 38 organismes sur 187 contrôlés, soit 20,3% de l’ensemble, ont des situations financières dégradées ou en voie de fragilisation. Les 59 observations (4% du total) relatives à l’état de la structure financière mettent en lumière des difficultés liées le plus souvent à une absence de maîtrise des frais de fonctionnement et des coûts d’entretien, dans un contexte de nécessaire requalification du parc (réhabilitation) nécessitant une recapitalisation.
Les 38 organismes concernés qui représentent un parc de 185.150 logements.
La Mission a, d’autre part, recensé 14 organismes dont la situation peut être qualifiée d’opulente au regard notamment du volume de leur autofinancement net.

SP