Continuité territoriale

Un engagement défiguré ?

Jacques Chirac en avait fait son objectif numéro 1

13 octobre 2003

Dans les « engagements pour l’outre-mer » du candidat Jacques Chirac, la réalisation de la continuité territoriale figurait au premier rang. Or, le passeport mobilité ne tient pas son objectif (7.600 passeports sur un an pour un objectif de 16.000) et, en 2004, les crédits qui lui seront consacrés diminuent de 33%. En dehors de La Réunion, la concurrence entre compagnies aériennes n’est pas réalisée outre-mer. La dotation de continuité territoriale est mise à mal par un amendement parlementaire. De fait, le principe même de la continuité territoriale est refusé à l’outre-mer. Celui-ci n’a pas droit, comme cela se passe pour la Corse, à une aide de l’État visant à une « atténuation des contraintes de l’insularité » mais à une participation de Paris aux efforts des collectivités locales pour « financer une aide au passage aérien » de leurs résidents. La nuance est de taille : elle sert à justifier pourquoi l’île de Beauté perçoit une subvention nettement supérieure à celle dévolue à l’outre-mer.

La crise puis la disparition d’Air Lib en 2001 ont fait craindre aux Réunionnais de devoir se retrouver face au monopole d’Air France et d’être handicapés dans leurs déplacements hors de l’île. Très rapidement s’exprime lors la volonté d’obtenir de l’État la mise en œuvre du principe de la continuité territoriale. Faisant du désenclavement aérien une de ses six revendications pour la présidentielle de 2002, le PCR interpellera sur le sujet l’ensemble des candidats. La majorité d’entre eux reconnaîtront la nécessité d’appliquer le principe de la continuité territoriale à l’outre-mer.
Pour sa part, le candidat Chirac en fera son objectif numéro parmi tous ses « engagements pour l’outre-mer ».
Proposant d’assurer pour toutes les « collectivités d’outre-mer la continuité territoriale avec la métropole » le candidat du RPR déclinera le principe en trois points :
1°) un passeport mobilité pour les jeunes en formation ;
2°) l’institution d’une véritable concurrence entre compagnies aériennes ;
3°) et « comme le font l’Espagne et le Portugal qui ont, comme la France, des régions ultrapériphériques, un dispositif d’abaissement du coût des billets d’avion, du transport maritime et du fret à l’exportation doit être mis en place et financé conjointement par l’Europe, l’État et les collectivités locales ».

Des fortunes diverses

Ces trois dispositifs ont connu des fortunes diverses.
Le passeport mobilité (PM) existe. Mais il reste extrêmement marginal. Il devrait concerner sur une année 16.000 jeunes sur une population ultramarine totale de 2 millions d’habitants. Le bilan dressé le 9 juillet dernier par le ministère de l’Outre-mer fait état de 7.096 jeunes ayant bénéficié du PM en un an (du 1er juillet 2002 au 31 juin 2003). Soit 44% de l’objectif annuel affiché. Devant la Commission des Affaires sociales du Sénat, Mme Girardin vient de reconnaître que le dispositif n’a pas bien fonctionné. En 2004, les crédits du ministère de l’Outre-mer sur ce chapitre seront en conséquence diminués : 6,5 millions d’euros lui sont retirés par rapport à 2003. Soit une perte de 33%.
La concurrence entre compagnie n’est pas la règle générale partout. Air France reste la seule à desservir tout l’outre-mer. L’idée de créer une compagnie propre aux DOM-TOM a très vite avorté. À La Réunion, la présence d’Air Bourbon, de Corsair et d’Air Austral ne satisfait pas tout le monde : certains estiment les prix des billets encore trop élevés et imaginent l’existence d’une entente entre les compagnies.
Quant à la proposition de mise en œuvre d’un dispositif d’abaissement du coût des billets et du fret il trouve sa concrétisation dans la loi-programme sous la forme d’une dotation de continuité territoriale (voir encadré) .

Des différences

La réalité oblige à constater que l’on est loin de l’engagement du candidat Jacques Chirac. Sur plusieurs points importants, la solution retenue diffère de la préconisation formulée il y a 2 ans. Il n’est plus question de participation financière de l’Europe, celle ci n’est au mieux que « souhaitée ». La proposition d’abaisser du coût du fret à l’import comme à l’export est passée à la trappe.
Certes, la loi-programme a introduit un autre dispositif : une exonération de charges sociales est consentie aux entreprises de transport aérien, maritime et fluvial pour leurs effectifs employés à la desserte de l’outre-mer et affectés dans des établissements situés dans les départements ou collectivités d’outre-mer.
Avec la mise en œuvre de l’ensemble de ces dispositions (dotation de continuité territoriale, exonération de charges sociales), Mme Girardin espère pouvoir faire baisser de 30% le coût du billet d’avion.
C’est un pari qui pourrait ne pas être tenu.
La promesse d’une exonération des charges n’a pas eu un effet réellement incitatif. En dehors du cas particulier de La Réunion -et il faudrait se demander pourquoi il en est ainsi- les compagnies ne se bousculent pas pour desservir l’outre-mer. Sans doute la modestie des crédits supplémentaire alloués aux exonérations de charges pour 2004 (autour de 50 millions d’euros) ainsi que les difficultés budgétaires que connaît le gouvernement obligent les intéressées à une certaine prudence.

La dotation remise en cause ?

Or, la dotation même de continuité territoriale risque d’être remise en cause.
La Commission des Finances de l’Assemblée nationale vient d’adopter un amendement invitant le gouvernement à trouver une autre source de financement à la dotation de continuité territoriale autre que celle initialement prévue. Le gouvernement envisage en effet de financer la dotation par un prélèvement sur un fonds de péréquation entre les compagnies aériennes opérant en France. Celle-ci y verse une contribution et les recettes servent à aider les compagnies en difficulté. Si le Parlement suit la Commission des Finances et adopte cette modification, cela signifierait pratiquement la mort de la dotation de continuité territoriale.
Dans un communiqué publié vendredi, Mme Girardin affirme qu’elle aura les moyens de financer la dotation. Mais, elle ne précise pas quelle solution technique sera mise en œuvre et où irait-on chercher les 30 millions qu’elle nécessite.
Toujours est-il que l’initiative de la Commission des Finances fragilise totalement le concept même de la dotation. Une solution provisoire pourrait être trouvée pour 2004. Mais que se passera-t-il au-delà ? La dotation vivra-t-elle les quinze ans de vie promis à la loi-programme ?
Or, l’opinion publique ultra marine s’est construite une illusion : elle croît qu’on lui applique le principe de la continuité territoriale tel qu’il a été imaginé et mis en œuvre pour la Corse. Tel n’est malheureusement pas le cas (voir encadré) .

Un principe non appliqué
L’article du projet de loi instituant la dotation de continuité territoriale avait été contesté par les parlementaires socialistes devant le Conseil constitutionnel. Les requérants arguaient notamment d’une rupture d’égalité entre les collectivités territoriales et d’une autre entre les citoyens. La première reposerait sur la différence de traitement entre la Corse et les collectivités d’outre-mer ; la seconde discrimination consisterait en une distinction entre "résidents" et "originaires".

Un principe non appliqué

L’article du projet de loi instituant la dotation de continuité territoriale avait été contesté par les parlementaires socialistes devant le Conseil constitutionnel.

Les requérants arguaient notamment d’une rupture d’égalité entre les collectivités territoriales et d’une autre entre les citoyens. La première reposerait sur la différence de traitement entre la Corse et les collectivités d’outre-mer ; la seconde discrimination consisterait en une distinction entre "résidents" et "originaires".

Aux collectivités de faire l’effort
Dans sa réponse, le gouvernement précisa que « l’article 60 de la loi déférée se borne à prévoir que l’État verse aux régions de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, ainsi qu’à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité territoriale de Saint Pierre et Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, une dotation dite de continuité territoriale destinée à contribuer au financement des aides accordées par ces collectivités à leurs résidents utilisant les transports aériens entre ces collectivités et le territoire métropolitain. Cette dotation d’État abondera les régimes d’aide qui peuvent être mis en place par ces collectivités dans le cadre des compétences qu’elles détenaient déjà ». La dotation s’entend donc comme une participation de l’État en « soutien de compétences des collectivités concernées ». Et, aux yeux du gouvernement, la compétence consistant à aider les résidents d’un territoire d’outre-mer à se déplacer par avion entre sa région et la Métropole incombe à la collectivité locale. Ce sont donc les collectivités d’outre-mer qui doivent initier le processus d’aide, l’État se bornant à les soutenir. De cette précision et des autres arguments présentés par le gouvernement pour sa défense, le Conseil constitutionnel en tirera un certain nombre d’interprétations ; 1°) L’outre-mer ne bénéfice pas du « principe de continuité territoriale » mais seulement d’une dotation de continuité territoriale. C’est ce qu’indique clairement le gouvernement dans sa réponse. Le Conseil constitutionnel fait une distinction entre : « le principe de "continuité territoriale" » qui « a valeur législative en Corse (...) et s’entend de "l’atténuation des contraintes de l’insularité" » et la « dotation, dénommée "dotation de continuité territoriale" » instituée par la loi-programme, « qui doit contribuer à "financer une aide au passage aérien des résidents dans des conditions déterminées par la collectivité" ». Pour la Haute juridiction, n’étant pas de même nature, la dotation n’a pas le même objectif que le principe : elle ne vise pas à atténuer les contraintes de l’insularité. Elle n’entraîne donc pas pour l’État les obligations qui découlent de la mise en application du principe de continuité territoriale. 2°) L’outre-mer ne peut donc prétendre être traité de la même manière que la Corse. Le cas de la Corse, indique le Conseil constitutionnel, fait partie de ces « situations différentes justifiant, au regard de l’objectif poursuivi par le législateur, un traitement différent ». « La Corse ne fait pas partie de l’outre-mer et sa distance à la France continentale est beaucoup plus faible (le coût d’une continuité territoriale forte est donc incomparablement plus bas) », précise la Haute Juridiction. Les "originaires" écartés 3°) enfin, seuls les "résidents" et non les "originaires" d’outre-mer bénéficient de la dotation. « Ce sont par définition les personnes qui résident outre-mer et non les personnes originaires d’outre-mer résidant en métropole qui éprouvent des difficultés pour se rendre en Métropole et en revenir. Au surplus, la prise en charge des personnes originaires d’outre-mer serait très onéreuse et imposerait de définir les intéressés, ce qui serait difficile et, à tous égards, extrêmement délicat », explique le Conseil constitutionnel. On notera qu’à deux reprises la Haute juridiction fait intervenir la notion de coût (« le coût d’une continuité territoriale forte est donc incomparablement plus bas », explique-t-elle pour la Corse ; « la prise en charge des personnes originaires d’outre-mer serait très onéreuse », dit-elle pour justifier qu’elles soient exclues du dispositif). Qu’il le veuille ou non, le Conseil constitutionnel a remis dans le débat une question récurrente : le coût que représenterait pour l’État les collectivités d’outre-mer. Énormément de bruit a été fait ici à La Réunion sur le recours socialiste contre la loi-programme... On a longuement polémiqué sur un point : le grief soulevé à propos de l’extension de grandes surfaces commerciales. On a fini par escamoter tout le débat sur un point essentiel : les dispositions en matière de continuité territoriale. Comme toujours, la diversion a fonctionné à merveille...

Aux collectivités de faire l’effort

Dans sa réponse, le gouvernement précisa que « l’article 60 de la loi déférée se borne à prévoir que l’État verse aux régions de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion, ainsi qu’à la collectivité départementale de Mayotte, à la collectivité territoriale de Saint Pierre et Miquelon, à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, une dotation dite de continuité territoriale destinée à contribuer au financement des aides accordées par ces collectivités à leurs résidents utilisant les transports aériens entre ces collectivités et le territoire métropolitain. Cette dotation d’État abondera les régimes d’aide qui peuvent être mis en place par ces collectivités dans le cadre des compétences qu’elles détenaient déjà ».

La dotation s’entend donc comme une participation de l’État en « soutien de compétences des collectivités concernées ». Et, aux yeux du gouvernement, la compétence consistant à aider les résidents d’un territoire d’outre-mer à se déplacer par avion entre sa région et la Métropole incombe à la collectivité locale. Ce sont donc les collectivités d’outre-mer qui doivent initier le processus d’aide, l’État se bornant à les soutenir.

De cette précision et des autres arguments présentés par le gouvernement pour sa défense, le Conseil constitutionnel en tirera un certain nombre d’interprétations ;

1°) L’outre-mer ne bénéfice pas du « principe de continuité territoriale » mais seulement d’une dotation de continuité territoriale.

C’est ce qu’indique clairement le gouvernement dans sa réponse. Le Conseil constitutionnel fait une distinction entre : « le principe de "continuité territoriale" » qui « a valeur législative en Corse (...) et s’entend de "l’atténuation des contraintes de l’insularité" » et la « dotation, dénommée "dotation de continuité territoriale" » instituée par la loi-programme, « qui doit contribuer à "financer une aide au passage aérien des résidents dans des conditions déterminées par la collectivité" ».

Pour la Haute juridiction, n’étant pas de même nature, la dotation n’a pas le même objectif que le principe : elle ne vise pas à atténuer les contraintes de l’insularité. Elle n’entraîne donc pas pour l’État les obligations qui découlent de la mise en application du principe de continuité territoriale.

2°) L’outre-mer ne peut donc prétendre être traité de la même manière que la Corse.

Le cas de la Corse, indique le Conseil constitutionnel, fait partie de ces « situations différentes justifiant, au regard de l’objectif poursuivi par le législateur, un traitement différent ». « La Corse ne fait pas partie de l’outre-mer et sa distance à la France continentale est beaucoup plus faible (le coût d’une continuité territoriale forte est donc incomparablement plus bas) », précise la Haute Juridiction.

Les "originaires" écartés

3°) enfin, seuls les "résidents" et non les "originaires" d’outre-mer bénéficient de la dotation.

« Ce sont par définition les personnes qui résident outre-mer et non les personnes originaires d’outre-mer résidant en métropole qui éprouvent des difficultés pour se rendre en Métropole et en revenir. Au surplus, la prise en charge des personnes originaires d’outre-mer serait très onéreuse et imposerait de définir les intéressés, ce qui serait difficile et, à tous égards, extrêmement délicat », explique le Conseil constitutionnel.

On notera qu’à deux reprises la Haute juridiction fait intervenir la notion de coût (« le coût d’une continuité territoriale forte est donc incomparablement plus bas », explique-t-elle pour la Corse ; « la prise en charge des personnes originaires d’outre-mer serait très onéreuse », dit-elle pour justifier qu’elles soient exclues du dispositif). Qu’il le veuille ou non, le Conseil constitutionnel a remis dans le débat une question récurrente : le coût que représenterait pour l’État les collectivités d’outre-mer.

Énormément de bruit a été fait ici à La Réunion sur le recours socialiste contre la loi-programme... On a longuement polémiqué sur un point : le grief soulevé à propos de l’extension de grandes surfaces commerciales. On a fini par escamoter tout le débat sur un point essentiel : les dispositions en matière de continuité territoriale. Comme toujours, la diversion a fonctionné à merveille...