Comment régler ce litige ? Lors du Sommet franco-africain réuni à Paris en 1981, le Président François Mitterrand avait répondu au Président Ahmed Abdallah en ces termes : « La France s’est engagée à chercher activement une solution au problème de Mayotte dans le respect de son droit national et du droit international ». Autant vouloir résoudre le problème de la quadrature du cercle dès lors que les Comoriens considèrent Mayotte comme une composante de l’État comorien en invoquant le droit international public tandis que les Mahorais veulent rester Français en s’appuyant sur le droit constitutionnel français. Pour sortir de l’impasse, le dogmatisme devrait céder le pas à l’empirique. Il convient dès lors de faire le départ entre les "solutions improbables" et les "solutions souhaitables".

A) Les solutions "improbables"

D’emblée, il faut partir du postulat selon lequel un État ne reconnaît pas en principe un droit de sécession au profit de ses entités composantes. Est donc déjà "improbable" la solution selon laquelle les Comores pourraient renoncer à revendiquer Mayotte. Mais deux autres solutions sont "improbables".

a - L’improbabilité d’un règlement du litige franco-comorien par la voie juridictionnelle

Proposée par les Comores, cette forme de règlement du "cas mahorais" est "improbable" car la France la rejette par application du principe selon lequel nul État souverain ne peut être traîné devant le prétoire international sans son consentement. Énoncée par les tribunaux arbitraux dès le XIXe siècle, cette règle a été confirmée au XXe, notamment par la Cour permanente de Justice internationale dans un avis consultatif rendu le 23 juillet 1923 à propos de l’affaire "Statut de la Carélie orientale".

La France écarte la voie juridictionnelle pour régler le "cas mahorais" car elle sait qu’elle serait condamnée par une juridiction internationale qui ne pourrait qu’appliquer le droit international coutumier de la décolonisation forgé par le Tiers Monde et non la conception spécifique qu’elle a de la mise en œuvre du droit d’autodétermination externe dans le cadre de la Constitution du 4 octobre 1958.

b - L’improbabilité d’une restitution de Mayotte aux Comores sans accord de ses habitants

Le retour de Mayotte aux Comores sans consultation des Mahorais serait la sanction logique de la violation par la France en 1975 du droit international. La dernière résolution votée par l’ONU le 28 novembre 1994 prie ainsi « le Gouvernement français d’accélérer le processus de négociation avec le Gouvernement comorien en vue de rendre… effectif le retour de Mayotte dans l’ensemble comorien ».

Mais le rattachement forcé des Mahorais aux Comores constituerait une violation manifeste de l’article 53 de la Constitution qui reconnaît à tous les Français — métropolitains et ultramarins — un droit d’autodétermination externe et au refus de la sécession dans son alinéa 3 selon lequel « nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ». Il faut en outre rappeler que les Mahorais se sont déjà prononcés le 8 février 1976 sur leur volonté de rester Français ou de se rattacher aux Comores et qu’ils ont opté pour le "statu quo" à plus de 99% des votants. Clamé dès 1974, le slogan des Mahorais — « Nous voulons rester Français pour être libres » — est toujours vivace en 2009. Existe-t-il alors dans ce contexte des solutions "souhaitables" ?

B) Les solutions "souhaitables"

Il faut partir d’un autre postulat selon lequel il ne saurait y avoir de litige "permanent" à propos de Mayotte. À l’ONU, le 25 septembre 2008, le Président Mohamed Sambi a pour sa part souhaité que le « cas mahorais » soit abordé avec la France en privilégiant « un dialogue franc et constructif ». Dès lors, certaines mesures "souhaitables" relèvent de la France tandis que d’autres incombent aux Comores.

a - Les mesures "souhaitables" incombant au Gouvernement de Paris

La consultation organisée à Mayotte le 29 mars 2009 ne peut que détériorer les relations franco-comoriennes. En vérité, même adapté pour tenir compte des spécificités locales, le statut de DOM n’emporte pas la conviction. Certes, il a été bénéfique sur les plans infrastructurel, scolaire et sanitaire. Il est donc juste de reconnaître ses mérites. Mais il faut aussi montrer ses limites. Ce statut n’est pas la panacée comme le fait apparaître un bilan mitigé dans les "vieilles colonies" départementalisées en 1946 ainsi que les aspirations à plus de responsabilités constatées aux Antilles au début de la présente année 2009. Le statut de DOM revendiqué par les Mahorais — en dépit de son déclin relatif — ne risque-il pas enfin d’introduire une vie économique artificielle à Mayotte de nature à faire basculer une société originale mais fragile — musulmane, traditionnelle, rurale — dans l’assistanat généralisé et permanent ?

Sur un plan juridique, le statut de DOM n’est pas par ailleurs un "statut immarcescible" au sein de la République comme le croient certains Mahorais. Un exemple historique permet de démentir cette croyance. C’est celui de Saint-Pierre-et-Miquelon qui avait le statut de TOM en vertu de la Constitution du 27 octobre 1946. Malgré les réserves de son conseil général, il a obtenu le statut de DOM en application de la loi du 19 juillet 1976. Mais ce statut a été écarté car il se révélait insupportable aux îliens pour des raisons douanières et fiscales à la suite de leur intégration au Marché Commun. À la demande de ses habitants qui se prononcent contre la départementalisation lors de la consultation du 27 janvier 1985, l’archipel est alors érigé en "collectivité territoriale" par une loi du 11 juin 1985. Depuis la loi organique du 21 février 2007, il a le statut voisin de COM. 
À partir de cet exemple qui a permis, après une période de tâtonnement, de doter Saint-Pierre-et-Miquelon d’un statut interne "cousu main", il convient de tirer une triple leçon dont les Mahorais devraient pouvoir tenir compte. D’abord, le statut de DOM n’est jamais un statut définitif au sein de la République. Ensuite, le choix de la départementalisation n’est pas toujours le mieux adapté pour assurer le développement économique d’une collectivité territoriale ultramarine. Enfin, malgré ce "décrochage institutionnel", nul ne songe à contester l’appartenance de Saint-Pierre-et-Miquelon à la République française.

Il serait donc souhaitable que le Parlement n’accorde pas le statut de "région monodépartementale intégrale" à Mayotte en dépit des "desiderata" de sa population. Mais pour rapprocher les points de vue des Mahorais et des Comoriens, la France devrait également renforcer son aide économique aux "îles de la Lune" afin de concrétiser les mesures "souhaitables" qui relèvent de l’État comorien.

b - Les mesures "souhaitables" incombant au Gouvernement de Moroni

Depuis 1975, les Comores sont synonymes de "République bananière" et de coups d’État, avec ou sans la participation des mercenaires de Bob Denard. Elles sont également synonymes de sous-développement économique chronique, de gaspillage permanent des deniers publics et de corruption généralisée érigée en méthode de gouvernement. Le fait par ailleurs que des milliers de Comoriens risquent leurs vies en essayant de gagner Mayotte sur les "kwassa kwassa" ne peuvent qu’interpeller les Mahorais sur l’objectif visant à réunifier les "îles de la Lune" sous le même drapeau comorien.

La situation est bien différente à Mayotte. Depuis l’adoption du statut de collectivité territoriale en 1976, l’île a connu une réelle métamorphose. Le niveau de vie y est dix fois plus élevé que dans le reste de l’archipel. Opéré avec l’aide de la France, ce changement a fait perdre beaucoup de terrain aux indépendantistes mahorais et plus encore aux partisans du rattachement de Mayotte aux Comores.

Certes, le colonel Azali Assoumali qui avait pris le pouvoir le 30 avril 1999 a permis le retour d’Anjouan dans le giron comorien et fait adopter par le référendum du 23 décembre 2001 la Constitution de l’Union des Comores dont l’article 1er précise qu’elle comprend toujours quatre îles : Ces efforts sur la voie de la démocratie sont réels. Mais ils sont encore insuffisants. Réaliste, le Président Sambi est lui-même conscient qu’il faut aller plus loin dans la voie des réformes. Dès son élection le 14 mai 2006, il a en effet reconnu qu’il faudra que les choses changent de manière substantielle « pour que les habitants de Mayotte soient tentés d’intégrer l’Union des Comores ».

Mais que faire exactement ? Moroni devrait d’abord lutter contre l’immigration clandestine vers Mayotte qui renvoie une image négative des Comores. Facteur de déstabilisation, l’afflux d’immigrés en situation irrégulière — 50.000 en 2009 — se traduit également par un risque de « dérive xénophobe » et l’essor d’une délinquance juvénile de survie dans un pays où 54% de la population a moins de 20 ans. Si elle veut agir dans son intérêt bien compris et d’abord de celui de ses nationaux mahorais, la France a intérêt à aider un État comorien dans le cadre d’un "Plan Marshall". Après leur entretien à l’Élysée, le 28 septembre 2007, les présidents Sambi et Sarkozy ont annoncé à cette fin la création d’un "Groupe de travail de haut niveau" franco-comorien afin de faire des propositions et dont les travaux devraient aboutir avant la fin de l’année 2009 à un accord portant sur le développement conjoint de Mayotte et des Comores et sur la circulation des personnes et des biens entre les îles de l’archipel.

Le Gouvernement de Moroni devrait aussi favoriser l’instauration d’un véritable fédéralisme aux Comores impliquant un Parlement bicaméral afin d’assurer la représentation des populations locales et celle des États membres. Si Mayotte devait un jour réintégrer l’Union des Comores, ce ne pourrait être qu’après instauration d’un État de droit durable aux Comores et d’un authentique État fédéral impliquant une large autonomie des entités fédérées. À cet égard, la révision constitutionnelle voulue par le Président Sambi et approuvée par le référendum du 17 mai 2009 ne va pas dans le bon sens car elle vise à renforcer le pouvoir des autorités centrales au détriment des autorités locales.

Réflexions terminales

Pour rapprocher des points de vue antagonistes, la création d’une « confédération bilatérale » entre "les Comores indépendantes" et "Mayotte française" serait utile. Les Comoriens devraient pouvoir dialoguer sans a priori avec leurs cousins Mahorais par le biais de "commissions mixtes paritaires permanentes". Cette "stratégie de la persuasion" que nous suggérons risque d’être longue et même très longue et les résultats ne sont pas garantis d’avance. Mais la patience n’est-elle pas l’art d’espérer ?

Fin

André Oraison, Professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université Française et Européenne de l’Océan Indien)