« La départementalisation de Mayotte n’est ni convaincante ni opportune alors même que perdurent le litige franco-comorien sur cette île et les critiques de la Communauté internationale.

Les Mahorais avaient le choix le 29 mars dernier entre le statut de collectivité d’outre-mer (COM), octroyé par la loi organique du 21 février 2007, et le statut de département d’outre-mer (DOM), revendiqué depuis 1958. Ils ont approuvé la création d’une entité "exerçant les compétences dévolues aux départements et régions d’outre-mer". Après vote d’une loi organique et renouvellement de l’assemblée locale en 2011, Mayotte deviendra le cinquième DOM et la première région monodépartementale ultramarine. Le statut de DOM mettra fin à la justice cadiale dispensée par les juges musulmans. Le droit écrit, laïc et républicain se substituera ainsi au droit coutumier, religieux et local. Le statut permettra aux Mahorais de bénéficier des avantages sociaux en vigueur dans les autres DOM. Mayotte peut espérer devenir une région ultrapériphérique et bénéficier des fonds structurels européens. Mais le statut de DOM aura aussi pour effet d’introduire la fiscalité locale à partir de 2014.

Ce statut est critiquable au plan international dès lors que le scrutin du 29 mars 2009 est une nouvelle violation par la France du droit de la décolonisation. Mais à qui appartient en droit Mayotte ? À la France qui l’administre depuis le 25 avril 1841 - date de son annexion - ou à l’État comorien qui la revendique depuis le 6 juillet 1975, date de son indépendance ? Dès lors, deux autres questions complémentaires se posent. Les voici : comment ce litige a-t-il pris naissance ? Comment le résoudre ?

I. La genèse du différend franco-comorien sur Mayotte ou le péché originel

Deux conceptions antagonistes sont en présence : les Mahorais s’abritent derrière le droit constitutionnel français tandis que les Comoriens invoquent le droit international public.

A) La conception française de l’émancipation des populations coloniales

Cette conception a évolué : il faut distinguer la période qui précède le scrutin d’autodétermination des Comores du 22 décembre 1974, considéré globalement par la France, et la période postérieure où la Puissance coloniale tient compte des résultats île par île afin de protéger la minorité mahoraise.

a - La conception antérieure au scrutin du 22 décembre 1974

Le 23 décembre 1972, deux faits se produisent simultanément à Moroni. Le premier est le vote à une large majorité - 34 voix contre 5 - par la Chambre des Députés des Comores d’une résolution demandant "l’indépendance des Comores dans l’amitié et la coopération avec la France". Le second est la révélation de la minorité mahoraise unanime à voter contre. Peu après, une Déclaration commune est signée le 15 juin 1973 par le Ministre des DOM-TOM (Bernard Stasi) et par le Président du Conseil de Gouvernement comorien (Ahmed Abdallah). Cette déclaration prévoit l’organisation d’une consultation populaire permettant aux Comoriens de décider librement de leur destin.

Conformément aux recommandations des Nations unies, une loi du 23 novembre 1974 précise que si le classement des résultats se fera île par île, la proclamation en sera globale. Le 22 décembre 1974, les Comoriens répondent à la question : "Souhaitez-vous que le territoire des Comores soit indépendant ?". Globalement, l’indépendance est acceptée par 94,56% des votants. Le décompte des voix île par île révèle qu’à Anjouan, Grande Comore et Mohéli l’acceptation avoisine les 100%. Mais les Mahorais se prononcent pour le statu quo à la majorité des 2/3 des suffrages exprimés (63,82%).

b - La conception postérieure au scrutin du 22 décembre 1974

Suite à ces résultats, le Sénat souhaite alors faire une exception en faveur de Mayotte. Prenant le contre-pied de la loi du 23 novembre 1974, une loi du 3 juillet 1975 prévoyait à cette fin qu’un Comité constitutionnel devrait établir un projet de Constitution "soumis au référendum avant la proclamation de l’indépendance" et approuvé "île par île à la majorité des suffrages exprimés". La loi donnait aux Mahorais la garantie qu’ils ne pourraient pas être intégrés aux Comores contre leur gré. Pour protester, la Chambre des Députés de Moroni proclame unilatéralement à l’unanimité des votants (33 voix sur 39) l’indépendance de l’archipel le 6 juillet 1975. Mais son initiative provoque à son tour la sécession mahoraise. Une loi du 31 décembre 1975 décide en effet qu’Anjouan, la Grande Comore et Mohéli "cessent, à compter de la promulgation de la présente loi, de faire partie de la République française". Mais elle exige que les Mahorais soient consultés pour savoir s’ils veulent que Mayotte devienne ou non "partie du nouvel État comorien". Lors du scrutin du 8 février 1976, les Mahorais se prononcent - une seconde fois après celui du 22 décembre 1974 et avec 99,4% de "oui" - contre l’indépendance.

La précision du Conseil constitutionnel

Saisie par l’opposition, le Conseil constitutionnel a précisé à l’occasion la conception française du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes en validant la loi du 31 décembre 1975. En décidant que ses dispositions sont conformes à la Constitution, il reconnaît aux Mahorais un droit d’autodétermination externe par une interprétation extensive de l’article 53 selon lequel "nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées". Certes, le Conseil légalise la pratique de la sécession de territoires français. Mais celle-ci n’est possible qu’aux 2 conditions prévues par l’article 53 : consentement des populations intéressées - condition exigée par l’alinéa 3 - et approbation ultérieure du Parlement prévue par l’alinéa 1er selon lequel les traités comportant "cession, échange ou adjonction de territoire ne peuvent être ratifiés qu’en vertu d’une loi".
Le Parlement reste en conséquence maître de la décision d’accorder l’indépendance et du moment auquel elle prendra effet. C’est ainsi qu’il faut comprendre le Conseil constitutionnel lorsqu’il déclare que "Mayotte fait partie de la République française" et que "cette constatation ne peut être faite que dans le cadre de la Constitution, nonobstant toute intervention d’une instance internationale".

Dans sa décision de principe du 30 décembre 1975, le Conseil décide également que les dispositions de la loi du 31 décembre 1975 concernant Mayotte "ne mettent en cause aucune règle du droit public international". Pour les Comores, en revanche, la loi viole le droit international public.

(à suivre)

André Oraison, Professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université Française et Européenne de l’Océan Indien)