Il n’y a pas que le rejet du Traité constitutionnel qui ait mis l’Europe devant la nécessité de se réformer. L’élargissement de Quinze à Vingt-Sept membres rend également indispensable une réforme de la structure budgétaire de l’Union, et la recherche de nouveaux financements. C’est par cette deuxième approche qu’un rapport du CES (novembre 2007) s’est intéressé aux perspectives financières 2007-2013, sous l’angle des moyens que l’Union européenne pourrait et devrait mettre - selon son rapporteur - au service de l’emploi et de la croissance. L’exercice 2008-2009 étant celui d’une remise à plat du budget européen par la Commission, dans la perspective de changements futurs, les recommandations du rapport de la Loyère viennent mettre à l’épreuve la volonté de la présidence française, dans la seconde moitié 2008, de jouer dans ce débat un rôle de force de proposition.
Comment maîtriser les comptes publics et faire converger les économies pour retrouver la croissance ? Ce sont les interrogations qui ont motivé l’avis du CES dans son analyse du budget de l’Union Européenne : « Quel budget au service de la croissance et de l’emploi ? ». Le rapporteur, George de La Loyère*, avance essentiellement deux recommandations : un prélèvement d’un pourcentage identique du Revenu national brut (RNB) - donc une contribution au prorata de la richesse nationale - de chaque pays membre, et la création d’une Agence européenne de la dette. Ce sont deux propositions à verser au débat qui doit préparer essentiellement l’après 2013, voire 2014, puisque - à moins d’un séisme politique européen - les orientations budgétaires ont été tracées jusqu’à cette date.

Trois visions qui s’affrontent

Le débat porte sur la participation des Etats aux recettes, c’est-à-dire sur leurs contributions et suppose que l’on débatte aussi de la conception de l’Europe que l’on veut voir progresser. Le rapport de la Loyère présente les trois visions de l’Europe qui s’affrontent encore aujourd’hui. Celle des partisans du libre échange, dominée par la vision britannique : un budget a minima contrôlé par les Etats ; celle d’une majorité d’Etats européens qui veulent « limiter leurs contributions nationales et défendre le principe du juste retour », à l’instar de l’Allemagne et des Pays-Bas ; la troisième vision - supposée être celle de la France, selon la proposition de ce rapport - veut une Union qui soit « autre chose que la juxtaposition des nations » et propose en conséquence d’« imaginer une meilleure coordination des politiques économiques (...) », d’« assurer les principes de la solidarité » et (...) de « se doter d’une mécanique budgétaire qui traduise dans la réalité les ambitions européennes proclamées ».
Dans cette perspective, le CES soutient l’idée « d’un mécanisme unique de contribution : un pourcentage uniforme du RNB de chacun des Etats membres ». Dans son argumentation, le rapport de la Loyère note qu’« un tel système aurait le grand mérite d’être lisible et transparent pour tous les citoyens de l’Union Européenne. Le Conseil et le Parlement en fixeraient le taux pour des périodes de cinq ans correspondant aux durées de vie de la Commission et de l’Assemblée européenne. Plus de rabais, plus de remises, plus d’à-coups dans les évolutions des contributions de tel ou tel Etat. C’est sur cette question de la justice et de la solidarité que doit se construire une nouvelle volonté européenne. Dans le cas où certains pays refuseraient cette profonde réforme, mais où une majorité d’Etats membres l’approuverait, un système d’ opting out serait alors prévu pour les récalcitrants ».

Un niveau d’endettement préoccupant

L’avis du CES pose comme postulat qu’un point supplémentaire de croissance est « absolument nécessaire » et que, par conséquent, il faut rechercher un consensus sur « une convergence des politiques économiques au sein de l’Eurogroupe » et pour une structure budgétaire de l’Union capable d’apporter « ce plus de croissance dont nous avons besoin ».
Le point préoccupant est le niveau d’endettement des pays européens : « la dette de la France, placée à 60% sur le marché international, engendre une charge annuelle qui est égale au déficit de l’État, près de 41 milliards d’euros, et représente environ les deux tiers de l’impôt sur le revenu des personnes physiques ou le tiers de la TVA. Autant dire qu’elle prive l’État de réelles marges de manœuvre, y compris dans ses tentatives pour moderniser les structures », note le rapporteur. Et la France est loin d’être seule dans ce cas - l’Allemagne, l’Autriche, le Portugal connaissent des contraintes comparables ; la Belgique, l’Italie, la Grèce ont un niveau d’endettement bien supérieur. D’où l’idée de faire intervenir une autre échelle (l’UE) dans la gestion de la dette et la coordination des agences nationales de la dette, dans une visée plus générale tirée vers « une meilleure gouvernance de la zone euro ».
« 1 point de taux d’intérêt en plus, c’est 10 milliards d’euros de déficit public supplémentaire à terme ; 20.000 emplois de fonctionnaires supprimés, c’est 400 millions d’euros d’économies. L’effet économique de la mise en commun des dettes publiques de l’Eurogroupe serait extrêmement efficace ». Ce point de vue, s’il relativise les “économies” des non remplacements des fonctionnaires partis à la retraite, ouvre par ailleurs un large débat sur l’efficacité prêtée à une gestion communautaire de la dette des pays européens.

Des avis contrastés

La logique de ce rapport préconise de « faire jouer à l’Europe un rôle de régulateur, de réducteur de la dette et de source de croissance », en adoptant une initiative qui pourrait contribuer à la relance de la croissance, « si elle s’appuie sur une coopération renforcée entre ceux qui jugent cette démarche prioritaire ». L’esprit des propositions faites - quoi qu’on puisse penser de leur portée réelle - est de refondre structurellement les mécanismes de collecte des ressources de l’Union, en abandonnant ce que le système actuel a de « contraire aux traités », dit le rapporteur, en recroquevillant chaque pays contributeur sur ses “égoïsmes nationaux”. La caricature de ce système a été personnifiée par Mme Thatcher et son « Give my money back ! ». D’autre part, d’autres inégalités font que « la hiérarchie des contributeurs ne reflète pas la richesse relative des pays », note encore le rapporteur. Un enchaînement “d’effets pervers” déclinés jusque dans le choix des politiques communautaires peut même dissuader l’Union d’affirmer des objectifs plus ambitieux.
Le rapport est suivi de l’avis des 18 groupes consultés lors de son adoption, le 14 novembre 2007. Il a été adopté par 112 voix sur 167, 17 voix contre et 38 abstentions.
La CGT, par exemple, fait observer que la seule proposition de modification au budget de l’UE n’est pas assortie d’une révision, par les pays membres, de leurs stratégies de concurrence fiscale - ni d’autres propositions sur de nouvelles ressources propres, telles que les écotaxes dont il a été question lors du Grenelle de l’Environnement, en France, et dont certains préconisent qu’elles puissent être étendues à l’ensemble de l’Union.
Comment, en effet, “faire mieux à plus” (27 au lieu de 15), alors que le budget des 27 États membres « est inférieur à ce qu’il était dans l’Europe des Quinze » ?, demande le groupe de la Coopération.
Mais, par ailleurs, le Groupe des entreprises publiques observe que ce rapport propose une « inversion tactique » qui devrait favoriser le débat, en introduisant la question des ressources - même si on peut les juger insuffisantes - avant celle des dépenses, qui, traditionnellement, réveille « les égoïsmes nationaux ». Et en ce qui concerne l’éventualité d’une Agence européenne de la dette, ce groupe appelle à « beaucoup de prudence », pour ne pas transformer, dit-il, le budget de l’UE « en une sorte de structure de défaisance de politiques budgétaires mal maîtrisées ».
Le groupe de l’Outre-mer du CES a approuvé la réforme des fonds structurels, « en particulier la proposition d’intégrer le FED (...) dans le Budget européen » ainsi que l’amendement proposé pour que « ces Territoires d’Outre-mer bénéficient (...) d’un fonds budgétaire spécifique ».

P. David

*Né en 1948, Georges de La Loyère est membre du groupe des personnalités qualifiées au sein du CES national, membre de la section des Finances, membre de la section des questions économiques générales et de la conjoncture. Il est vice-président de la Délégation pour l’Union Européenne.