Lors de la concertation publique sur le projet de nouvelle route du Littoral, les conseillers régionaux du groupe de l’Alliance ont exprimé leurs observations à travers une contribution écrite. Nous exprimions nos vives inquiétudes quant à la faisabilité de ce projet qui comporte de nombreux aléas, tant du point de vue technique que financier.
Depuis, le dossier d’avant-projet sommaire a été finalisé et un certain nombre d’évènements ou d’informations sont apparus, venant confirmer la pertinence de notre analyse.
Aussi, dans le cadre de l’enquête publique, nous réitérons en tout point nos observations, complétées des éléments d’actualisation.
Au préalable, il s’avère nécessaire de mesurer la dimension historique dans laquelle s’inscrit le débat sur la route du littoral. Après avoir procédé à une comparaison des deux protocoles de Matignon, nous exposerons les manquements du projet quant aux questions environnementales, techniques et financières. Enfin, nous aborderons la question des entrées de ville à Saint-Denis et à La Possession qui ne peuvent être à l’évidence dissociées du projet de construction d’une nouvelle route du littoral.

1. La dimension historique

La liaison entre le Nord et l’Ouest, avec l’obstacle de la traversée de La Montagne entre Saint-Denis et La Possession, a toujours été un problème capital dans les politiques de déplacements et plus globalement dans les politiques d’aménagement à La Réunion.

La fin du XIXème et le début du XXème siècle ont été marqués, avec la création du Port, par la réalisation d’un chemin de fer de Saint-Benoît à Saint-Pierre, avec la solution d’un tunnel de 12 km pour la traversée de La Montagne.

Dans les années 50, sous le poids du tout automobile, s’est affirmée l’idée d’une route assurant la liaison entre Saint-Denis et La Possession. Parallèlement à la fermeture du chemin de fer, le choix d’une route du littoral au pied de la falaise a alors prévalu alors comme alternative à la route de La Montagne, dans l’objectif d’une liaison rapide entre deux poumons économiques de l’île, à savoir, le chef-lieu, Saint-Denis, et Le Port.

Toutefois, la dangerosité de cette première route, livrée en 1963, a conduit les autorités à engager la réalisation d’une 2ème route, la route actuelle, moins proche de la falaise et empiétant sur la mer, qui fut ouverte à la circulation en 1976.
L’expérience de plusieurs décennies a fait ressortir que cette route n’était pas totalement à l’abri de chutes de pierres, nécessitant un coût très important d’entretiens et de travaux de sécurisation.

En mars 2006, après l’effondrement d’un pan de falaise, la construction d’un nouveau tracé a été recommandée par les experts et décidée par l’État, autorité responsable à l’époque.

Après le transfert de compétence à la Région, il revient désormais à la collectivité d’assumer cette responsabilité.

Aujourd’hui, c’est donc le projet de la réalisation d’une troisième route du littoral qui est soumis à l’avis des Réunionnais.

Le poids historique et les impacts futurs de cette liaison routière, quand on sait l’importance stratégique des décisions en matière de politique de déplacements sur le développement d’un territoire, confèrent aux autorités qui vont prendre la décision de construire une nouvelle route du littoral, la 3ème, une responsabilité énorme.

A la lumière des expériences précédentes, le principe de précaution doit à l’évidence prévaloir afin notamment d’éviter les erreurs du passé. Or, à l’examen du dossier, il apparaît que le choix effectué par la Région est celui d’affronter un maximum de difficultés, avec de lourdes incertitudes techniques, environnementales et financières. L’insuffisance d’études préalables est manifeste.

A-t-on le droit de prendre une décision engageant les générations futures sans réunir toutes les garanties ?

C’est dans cet esprit que doit être examiné ce dossier de la construction d’une troisième route du littoral.

2. Rappel et remarques sur les deux protocoles de Matignon

a) Protocole de Matignon 1 :
Initialement, le Protocole de Matignon signé en 2007 prévoyait un tram-train (responsabilité de la Région) et une nouvelle route du littoral à 2X2 voies (choix du tracé relevant alors de la responsabilité de l’État).

Le coût estimatif du projet d’une nouvelle route du littoral à 2X2 voies en 2007, fourni par les services de l’État, était de 930 millions d’euros. Selon les termes du protocole de Matignon I, son financement était alors assuré par la combinaison des contributions de l’État, de la Région, de l’Europe et d’un péage. En contrepartie, l’État participait également, à hauteur de 430 millions, au projet de tram-train, estimé à l’époque à 1,215 milliard d’euros.

Le choix effectué alors était de réaliser ces deux infrastructures sur deux tracés distincts avec un avantage évident : en cas d’événement majeur sur la route du littoral, l’alternative pour le transit entre Saint Denis et La Possession subsistait.

b) Protocole de Matignon 2 :
Or, le nouvel exécutif régional a décidé :

- la suppression du tram-train,

- la reconfiguration de la nouvelle route du littoral à six voies (2X3 voies) avec une emprise pour un futur TCSP,

- la réaffectation des crédits du tram-train sur la route du Littoral et la suppression du péage.

Ces décisions traduites dans le nouveau Protocole de Matignon sont lourdes de conséquences :

- La suppression du tram-train entraîne la fin d’alternative crédible au tout automobile. Il s’agit, à nos yeux, d’une erreur majeure en terme d’aménagement et de mobilité, et au regard des enjeux énergétiques ; personne ne croit que le projet ou concept du Trans Éco Express constitue une solution suffisante, à la hauteur des enjeux.

- En supprimant les crédits du tram-train et en les redéployant sur une nouvelle route du littoral à un coût très élevé, la Région compromet pour l’avenir, toute possibilité de réaliser un transport ferroviaire. Ce choix est anachronique aux critères du développement durable qui doivent promouvoir les modes de transports propres.

- La nouvelle route du littoral, tel qu’elle est reconfigurée à 2X3 voies en mer, rencontre de nombreux obstacles, techniques, environnementaux, financiers, qui font douter de sa réalisation.

Notre inquiétude est forte et légitime : les décisions de l’exécutif régional actuel font ainsi craindre une route du littoral qui ne se réalisera pas et un tram-train, alternative de déplacements nécessaire, qui n’existe plus.

3. Les aléas d’ordre environnemental et technique

Le dossier d’avant-projet sommaire, présenté et validé en commission permanente le 5 juillet 2011, et soumis à enquête publique, a précisé le choix de la Région quant à la combinaison entre digues et viaduc : en partant de Saint-Denis, une digue de 1,2 km du PK 1,2 au PK 2,4 ; un viaduc de 5,3 km du PK 2,4 au PK 7,7 ; et une digue de 5,7 km du PK 7,7 au PK 13,4 jusqu’à La Possession. Au total, le projet comporte 6,9 km de digues et 5,3 km de viaduc.

A la lecture du dossier, force est de constater la persistance d’incertitudes et d’aléas quant à la faisabilité même du projet.

Les incertitudes sur le niveau d’élévation de la mer demeurent et sont même de plus en plus fortes. Les conclusions d’une étude du programme de surveillance et d’évaluation de l’arctique (AMAP) rendue publique en mai 2011 révèlent que la fonte de l’Arctique est plus rapide que prévu et évaluent l’impact sur l’élévation du niveau des océans entre 0,90 mètre et 1 mètre 60 en 2100. Cette prévision est supérieure aux hypothèses jusqu’alors retenues par le GIEC. L’hypothèse haute retenue pour la nouvelle route du littoral doit donc être réévaluée, avec toutes les conséquences qui en découlent.

Les dernières estimations sont encore plus pessimistes. Les éléments préparatoires au Sommet mondial du développement durable qui se déroule à Durban à partir du 28 novembre évoquent des scénarios très pessimistes quant à la réduction de l’effet de serre et au réchauffement climatique. Celui-ci dépassera certainement les 2°C, certaines hypothèses craignant une dérive au-delà de 3°C, jusqu’à même 6°C (cf à titre d’exemple l’article du journal “Le Monde” du 24 novembre 2011).

Personne ne peut donc prévoir aujourd’hui de façon raisonnable, réaliste et certaine le niveau d’élévation des océans. Comment donc la Région peut construire une nouvelle route en mer en se fondant sur des hypothèses qui sont susceptibles d’être dépassées ? Or, le niveau d’élévation de la mer détermine les paramètres fondamentaux de sa réalisation.

La Commission de la Nature, des Paysages et des Sites a émis un avis extrêmement critique sur le projet quant aux atteintes à l’environnement.

La formation dite de la « nature » a émis à la majorité un avis défavorable sur le volet environnemental du projet avec une attention sur les points suivants : impacts de l’ouvrage sur la sédimentologie (procédure de loi sur l’eau), traitement des impacts sur la falaise au droit des digues et au sort des filets, effet indirect de l’exploitation des nouvelles carrières sur l’environnement.

La formation dite « des paysages et des sites » a émis un avis mitigé (5 voix pour, 5 voix contre) sur le volet insertion paysagère : grande chaloupe, entrées des villes, transparence des murs antibruit, et sur le traitement du piège à cailloux.

L’avis de la CNDPS formule en outre une série de recommandations qui sont de nature à nourrir de nombreux contentieux.

- Des interrogations subsistent quant aux effets à long terme de l’érosion de la digue ou des piles pour le viaduc, par le travail de l’océan.

- Se pose aussi la question de l’impact de la construction de la digue sur la barrière corallienne des lataniers, entre la Grande Chaloupe et La Possession.

- Les incertitudes reposent aussi sur la disponibilité suffisante des matériaux pour la réalisation des digues.

Initialement, le creusement de tunnels dans La Montagne pour le passage du tram-train avait pour conséquence de rendre disponible un volume important de matériaux pour la construction de la digue de la nouvelle route du littoral. Or, cette « ressource » a disparu.

Le choix de la Région d’opter pour une digue de 5,7 km entre la Grande Chaloupe et La Possession, à laquelle il faut ajouter une digue de 1,2 km à l’entrée de Saint-Denis, soit au total 6,9 km de digues en mer, se traduit par un besoin considérable en matériaux.

Compte tenu de la hauteur de la route pour tenter de faire face à l’élévation programmée à long terme du niveau de la mer, c’est une quantité considérable de matériaux qu’il faudra mobiliser pour construire les digues, dépassant largement les capacités de carrières de La Réunion. La solution de l’importation de matériaux se fera à des prix non maitrisables qui renchériront le coût projet.

- La suppression des BAU (Bande d’arrêt d’urgence) sur le nouveau tracé se traduira par des embouteillages assurés en cas de panne de véhicules ou d’accident, nonobstant les questions essentielles de sécurité.

La question du positionnement des voies réservées au TCSP n’est pas réglée.

L’incertitude quant à la possibilité de réutilisation de la route actuelle pour les modes doux de déplacement reste entière, compte tenu du rôle « piège à cailloux » que devrait jouer cette route. Le dossier présenté ne garantit aucune solution fiable pour le passage des vélos.

Enfin, le planning apparait très tendu (programmation du début des travaux fin 2013) du fait des aléas juridiques ou techniques, nonobstant les incertitudes financières.

4. Les aléas d’ordre financier

Le coût de la nouvelle route du littoral tel qu’il figure dans le Protocole de Matignon II signé en octobre 2010 est de 1,6 milliard. Il prévoit une participation de l’État sous forme de subvention fixée forfaitairement à 532 millions, une subvention de l’Europe (FEDER) à 151 millions (dont 100 millions devant être négociés dans le cadre des futurs POE), la contribution FCTVA évaluée à 248 millions et une subvention de la Région de 669 millions.

Ce coût de 1,6 milliard indiqué en octobre 2010 va obligatoirement augmenter, d’une part, du fait du simple jeu de l’index BTP (il était déjà passé à 1,7 milliard dans un rapport présenté aux élus fin 2010) et, d’autre part, des réévaluations inéluctables qui résulteront des études opérationnelles, des aléas des marchés et de l’évolution de variables telles que le coût des matières premières.

Le coût du projet lors du démarrage des travaux prévu fin 2013 aura obligatoirement évolué et, comme pour tout projet, le coût final sera largement au-delà du coût initial indiqué actuellement. On peut raisonnablement estimer que ce coût dépassera les 2,5 milliards.

Lors de la Commission permanente du 5 novembre 2011 et celle du 22 novembre 2011, le vice-président Dominique Fournel a confirmé cette évidence : le coût final sera largement au-delà du coût initial.

C’est toute la question de la sincérité du plan de financement qui est posée.

L’absence de clause d’actualisation dans le nouveau Protocole de Matignon ne garantit aucunement une augmentation de la contribution de l’État proportionnellement à l’évolution du coût, contrairement à ce qui était prévu initialement dans le premier Protocole de Matignon de 2007. C’est donc la Région qui risque de supporter, seule, tous les surcoûts.

Le contexte de crise financière qui frappe l’Europe et les contraintes budgétaires de l’État ne laissent guère d’illusion quant à des aides supplémentaires de l’État, font peser des incertitudes nouvelles sur la mobilisation du FEDER dans le futur programme opérationnel européen et risquent d’affecter la qualité des conditions d’accès de la Région aux emprunts. Incontestablement, le plan de financement s’en trouve fragilisé.

La non-communication par la Région de son PPI (Programmation pluriannuelle des investissements) ne permet pas d’évaluer ses capacités financières précises et réelles sur le moyen et long terme.

Le coût très important de cette nouvelle route du littoral (qui dépassera probablement les deux milliards d’euros) dans les conditions actuelles de son financement pèsera lourdement sur les capacités budgétaires de la Région qui risque de se retrouver dans l’impossibilité d’assumer les autres priorités routières annoncées.

Or, la jurisprudence administrative retient la soutenabilité financière comme l’un des éléments substantiels de l’utilité publique d’un projet.

Rien ne permet, sur la base des éléments du dossier d’enquête publique, de démontrer que la Région aura la capacité financière d’assumer le financement du coût final du projet.

La suppression du péage pour les usagers fera supporter le coût de cette nouvelle route par tous les automobilistes alors même que les opérations routières identifiées par exemple dans le Sud ou l’Est risquent d’être remises en cause du fait des contraintes budgétaires générées par le coût de cette nouvelle route.

Il convient également de bien mesurer l’importance du coût de cette nouvelle route du littoral dans sa configuration de six voies en mer. 1,7 milliard d’euros pour 12 km (coût indicatif initial, le coût définitif dépassera certainement les 2,5 milliards) alors que la route des Tamarins, par exemple, a coûté 1,1 milliard d’euros (coût définitif) pour 34 km.

Par ailleurs, les opérations, à nos yeux indissociables, des aménagements aux entrées de Saint-Denis (boulevard Nord) et de La Possession (couverture de la route et aménagement de l’entrée de ville), ne sont pas intégrées dans le projet actuel de nouvelle route du littoral.

Or, ces opérations devront obligatoirement être programmées simultanément et financées pour éviter que la réalisation de la nouvelle route ne débouche sur une augmentation des embouteillages aux entrées de ville. Sur quelle base seront financées ces opérations ?

Le principe de réalité doit donc conduire à réévaluer le coût de la nouvelle route du littoral en y ajoutant les coûts du boulevard Nord et de l’aménagement de l’entrée de La Possession.

Le coût actuel de 1,6 milliard d’euros indiqué aujourd’hui est donc très loin du coût réel qui devra être finalisé. Dans ces conditions, l’engagement de la Région risque de la conduire vers une impasse financière.

5. La problématique décisive et non résolue des entrées de ville

Il convient de souligner l’absence de solutions satisfaisantes concernant les aménagements à réaliser aux entrées de villes de Saint-Denis et de La Possession alors que cette question est décisive pour éviter un effet entonnoir qui asphyxierait ces entrées de villes ou couperaient définitivement ces villes de l’accès à la mer. Ainsi, il n’est pas cohérent que les aménagements indispensables à réaliser aux entrées de villes ne soient pas véritablement intégrés à ce projet de la nouvelle route du littoral.

Lors de la Commission permanente du 5 juillet 2011, interrogé par les élus de l’Alliance, l’exécutif régional, par la voix du vice-président délégué au projet, Dominique Fournel, a confirmé que « les projets d’aménagements des entrées de ville sur Saint-Denis (boulevard Nord) et sur La Possession ne faisaient pas partie du projet de la nouvelle route du littoral et qu’il appartenait aux communes, en concertation avec la Région, de conduire ces opérations ». Cependant, aucun plan de financement n’est prévu pour le moment, nonobstant les études alors même que les routes nationales traversant ces entrées de ville relèvent en principe de la compétence de la Région.

Cette prise de position avait suscité une réaction des élus de l’Alliance. Dans un communiqué rendu public à l’issue de la Commission permanente, nous indiquions notamment qu’« il est évident que la réalisation d’une nouvelle route à six voies se limitant à des échangeurs aux entrées de ville sans les aménagements permettant d’assurer la fluidité du transit va obligatoirement augmenter les embouteillages aux entrées de villes, notamment sur Saint-Denis. La situation déjà dégradée actuellement en sera aggravée » avant de poursuive qu’il est à nos yeux « irresponsable de construire une nouvelle route du littoral à 6 voies (2X3 voies) sans avoir toutes les garanties de solution à la situation créée aux débouchés des 2 villes concernées ». Pour rappel, dans le cadre du schéma initial, c’est le tram-train — qui a été malheureusement supprimé — qui devait apporter une solution substantielle au problème de congestion des villes.

Visiblement sensible à nos arguments, le vice-président Dominique Fournel a récemment déclaré, dans le journal “Le Quotidien” en date du 24 novembre 2011, que le problème des entrées de ville de Saint-Denis et La Possession est bien « un impératif à prendre en compte, car il y va de l’efficacité de la route du littoral », et qu’« une route à 6 voies qui débouche sur une 2 voies n’a aucun sens ». Mais il précise et confirme, s’agissant de la nouvelle route du littoral, du boulevard Nord de Saint-Denis et de l’entrée sur La Possession, que « ce sont 3 projets complémentaires, mais différents les uns des autres, ne serait-ce que par leur financement », en indiquant l’accord de la Région pour un « cofinancement », sans plus de précision.

A l’heure actuelle, aucun avant-projet sommaire, ni de plan de financement n’a d’ailleurs été bouclé pour réaliser les opérations d’aménagements aux entrées de villes de Saint-Denis et de La Possession.

En se basant sur les déclarations de l’élu officiellement en charge du dossier de la nouvelle route du littoral, force est de conclure que la Région présente donc à l’enquête publique un dossier « qui n’a aucun sens » puisqu’il ne contient pas les opérations d’aménagements aux entrées de ville, opérations indissociables à l’efficacité de la nouvelle route du littoral.

Des incertitudes demeurent également quant à l’articulation du futur TCSP prévu sur cette hypothétique nouvelle route du littoral avec son insertion dans la circulation à Saint-Denis et à La Possession.

Conclusion

La décision de construire une nouvelle route du littoral, la troisième du nom, n’est pas une décision à prendre à la légère.

Elle s’inscrit d’abord dans une dimension historique : les problématiques de déplacements et d’aménagements que connaît aujourd’hui notre île résultent en majeure partie de décisions inappropriées prises il y a plus de 50 ans. A l’aube de la construction d’une nouvelle infrastructure qui impactera le développement du département dans les prochaines décennies, il n’est que sagesse et responsabilité de tirer les leçons du passé et de tout mettre en œuvre pour garantir, notamment aux générations futures, un axe routier viable. Le projet présenté à l’enquête publique fait craindre une répétition des erreurs passées, car il s’inscrit dans une politique du tout automobile du fait de la suppression de voies ferrées.
C’est notamment la résultante du deuxième accord de Matignon, moins favorable à la population réunionnaise et au développement durable de l’île, signé par le nouvel exécutif régional.

De plus en plus de voix s’élèvent pour souligner l’impact des activités humaines sur le réchauffement climatique et de grandes incertitudes persistent sur leurs conséquences, particulièrement sur le niveau d’élévation de la mer. De ce fait, la non-prise en compte réelle de ces aspects et du principe de précaution relève d’une pure irresponsabilité.

Le coût financier de ce projet, en l’absence de prise en considération de différents paramètres tels l’évolution des prix, illustre de manière indéniable le manque d’anticipation de la Région et la fragilité financière du projet.

Enfin, la non-prise en considération des entrées de villes, déjà très problématique aujourd’hui, donnent au projet de nouvelle route du littoral un caractère d’incomplet, d’inachevé.

Ainsi, tout en réaffirmant notre attachement au caractère prioritaire de la sécurisation de la liaison routière entre Saint-Denis et La Possession, nous exprimons de nouveau notre vive inquiétude sur la faisabilité de ce projet tant la gestion des risques est déficiente.

Nous estimons de ce fait que les choix de la Région risquent fortement, in fine, d’aboutir à une double peine pour la population, à savoir l’impossibilité d’une nouvelle route du littoral et la privation d’un moyen de transport efficace et fiable qui était initialement proposé via un projet de voie ferrée.

A la lumière du dossier d’enquête publique, des insuffisances qu’il comporte et des nombreuses interrogations qu’il soulève, nous considérons que les éléments nécessaires pour garantir l’utilité publique de ce projet de nouvelle route du littoral, dans la configuration définie par la Région, ne sont pas réunis.