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Après avoir souligné que, pour la première fois, les commissions des finances et des affaires sociales procèdent ensemble à l’audition de la ministre de l’outre-mer, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette démarche conjointe constitue le prolongement des débats ouverts chaque année depuis trois ans sur l’opportunité de remettre à plat le dispositif des indemnités temporaires majorant les pensions des fonctionnaires. Il a rappelé que la question de la suppression éventuelle de cet avantage a suscité, notamment lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, de vifs échanges, parfois l’incompréhension chez certains parlementaires, mais aussi la convergence d’analyses entre les commissions des finances et des affaires sociales sur la nécessité et l’urgence de voir évoluer ce dispositif juridique contesté.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a confirmé que cette question paraît particulièrement sensible à la commission des affaires sociales depuis le vote de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, a rappelé les appréciations sévères formulées par la Cour des comptes à l’encontre des décrets du 10 septembre 1952 et du 24 décembre 1954, qui constituent la base juridique de la majoration de 35 à 75% du montant des retraites des fonctionnaires résidant en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à la Réunion, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Il a estimé que cette disposition pose un problème d’équité entre les Français et apparaît injustifiable, tant pour les assurés sociaux du secteur privé, qui n’y ont pas droit, que pour les fonctionnaires résidant en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane, qui n’en bénéficient pas.

Brigitte Girardin étonnée

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé qu’après s’être volontairement abstenu d’auditionner la ministre ces derniers mois, ou de déposer des amendements lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005, en raison du contexte particulier de la Polynésie française, le moment lui semblait désormais venu d’aborder à nouveau cette question sensible.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, s’est étonnée de la nature des questions qui lui ont été posées. Elle pensait venir s’exprimer sur le bilan de l’application de la loi de programme du 21 juillet 2003 pour l’Outre-mer, qui présente des résultats encourageants tant en matière d’emploi, avec une réduction importante du taux de chômage, que sur le plan du développement de l’investissement. Pour ce qui concerne les majorations de pensions de la fonction publique en outre-mer, elle a précisé que son ministère n’est pas seul en charge de ce dossier, qui comporte certes une importante dimension budgétaire et financière, mais revêt aussi et surtout un aspect politique, qui doit être pris en compte. Elle a déclaré qu’une affaire de cette importance relève au minimum du niveau de décision du Premier ministre et qu’elle doit être considérée comme l’une des composantes de la politique conduite en faveur de l’Outre-mer.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné l’impatience avec laquelle il attend de savoir quels enseignements le Gouvernement a retirés du rapport de la Cour des comptes. Il a rappelé l’exceptionnelle sévérité des appréciations que celle-ci a portées en citant : "L’heure n’est plus à de nouvelles et très vraisemblablement vaines tentatives de rationalisation. Il importe de mettre fin à l’attribution de cette indemnité injustifiée, d’un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite". Il a confirmé le souhait des deux commissions d’obtenir des réponses aux questions qu’elles se posent sur ce thème précis.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, a contesté qu’on puisse la taxer d’avoir fait preuve de mauvaise volonté depuis son entrée en fonction il y a trois ans. Elle s’est déclarée disposée à ouvrir ce débat, dès lors qu’elle disposera d’une analyse complète et objective de la situation actuelle. Or, aucun des nombreux rapports abordant la question des retraites en outre-mer au cours des quinze dernières années n’a permis d’évaluer avec certitude les effets du dispositif actuel, l’impact prévisionnel d’une éventuelle réforme et encore moins celui de la suppression pure et simple de cette majoration de pension, que semblent souhaiter certains parlementaires. Elle a précisé par ailleurs que les moyens humains dont bénéficie le ministère de l’outre-mer sont faibles et se limitent à trois cents personnes, ce qui ne permet pas de réaliser le travail statistique dont elle a besoin. Elle a ainsi dénoncé le contenu du rapport de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), car ses conclusions reposent sur des données anciennes et ses auteurs méconnaissent fondamentalement la réalité de l’outre-mer, pour ne s’y être jamais rendus. Elle a réaffirmé qu’elle ne s’oppose pas au principe d’une réforme, à condition toutefois que celle-ci soit bien préparée.
Dans cet objectif, elle a estimé qu’il est indispensable de conduire une concertation approfondie avec tous les élus de l’outre-mer. En effet, il ne faudrait pas reproduire les erreurs et la précipitation du précédent gouvernement, qui ont conduit précisément à l’échec de la réforme des primes d’éloignement. Au-delà des seuls aspects techniques et méthodologiques, elle a estimé que la dimension politique du problème justifierait qu’il fasse l’objet d’engagements de la part des futurs candidats à la prochaine élection présidentielle.

Après avoir rappelé que la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites comporte une première clause de rendez-vous fixée à l’échéance 2008 pour en apprécier les effets, M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, a réaffirmé l’importance du principe d’équité entre les assurés sociaux. Il a fait valoir les attentes particulièrement fortes qu’expriment les citoyens à l’égard du Parlement dans ce domaine et estimé que la question des majorations de pension des fonctionnaires résidant en outre-mer, bien que très délicate, devra pourtant bien, un jour, faire l’objet d’une véritable réforme de fond.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, s’est étonné que la ministre se déclare insatisfaite du contenu de tous les rapports qui lui ont été adressés. Il s’est demandé qui, dans ces conditions, pourrait obtenir les informations nécessaires et pour quelles raisons ces données ne sont pas rendues publiques. Il a voulu savoir s’il ne serait pas opportun de figer le statu quo actuel, en confirmant le versement de cet avantage de retraite aux personnes qui en bénéficient aujourd’hui, tout en ne l’ouvrant plus à de nouveaux demandeurs, et en organisant l’extinction progressive du dispositif. En contrepartie, les fonds ainsi économisés devront être consacrés aux besoins sociaux de l’outre-mer, qui sont bien réels.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a précisé que si le Parlement souhaite se saisir de la question des majorations de pension dans ces territoires, il le fait pour répondre à sa mission de contrôle de la dépense publique, mais en aucun cas pour remettre en question l’ensemble de la politique conduite en faveur de l’outre-mer. Il s’est étonné de constater une progression de 50% du nombre des bénéficiaires de cet avantage, entre 1995 et 2003, y compris dans le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon. Il s’est dit faiblement convaincu par l’affirmation suivant laquelle les résultats des différentes études publiées au cours des dernières années ne seraient pas valables, au motif qu’elles ont été établies par des personnes vivant en métropole, loin des réalités ultra-marines. Après avoir rappelé que la Cour des comptes a dénoncé le développement de la fraude parmi les métropolitains, il a critiqué l’absence de tout contrôle, ce qui rend possibles des domiciliations fictives dans ces territoires. Dans ces conditions, il a jugé superflu d’attendre les conclusions de nouveaux rapports pour confirmer le constat incontestable que le maintien de cette mesure est injustifiable et pose un problème au regard du principe d’équité entre les citoyens.

Mécanisme injustifié

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, a précisé à nouveau que son ministère n’est pas le seul compétent, et encore moins le seul décisionnaire, en matière de retraites. Le versement des pensions incombe en réalité au ministère des finances, qui dispose des effectifs permettant de mener à bien les contrôles réclamés par la Cour des comptes. Elle a indiqué par ailleurs que les retraités de la fonction publique installés outre-mer contribuent au développement de l’économie des territoires ultramarins et que certains départements métropolitains ne seraient sans doute pas hostiles si d’aventure on leur proposait de bénéficier d’un dispositif similaire pour les retraités installés sur leur territoire.

M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l’outre-mer, s’est félicité que l’on puisse aborder les problèmes de l’outre-mer dans toute leur complexité. Il a affirmé que l’objectif de la commission des finances ne consiste évidemment pas à mettre en accusation les territoires ultra-marins, mais à obtenir des réponses aux questions qu’elle se pose. Il a estimé que le mécanisme des majorations de pension des fonctionnaires en outre-mer semble non seulement inéquitable, mais également injustifié. Il a par ailleurs souhaité interroger la ministre sur les compléments de rémunération, sur le dispositif des congés bonifiés, sur l’efficacité des exonérations fiscales, ainsi que sur le problème de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) remboursée, mais non acquittée. Reconnaissant que la ministre de l’outre-mer n’est pas seule décisionnaire pour toutes ces questions, il a fait observer qu’elle parle néanmoins au nom du gouvernement dans sa collégialité.
Après avoir indiqué que les dispositifs de défiscalisation dont bénéficie l’outre-mer correspondent à une dépense fiscale de deux milliards d’euros par an, il a déploré l’absence de données disponibles sur l’impact de ces mesures. Il a pris acte de l’engagement de la ministre de transmettre une étude sur ces questions au Parlement, en 2006. Il s’est toutefois inquiété de l’éventualité que, d’ici là, les populations d’outre-mer bénéficient partiellement seulement des retombées de ce vaste effort de solidarité nationale.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, a affirmé n’avoir la responsabilité d’évaluer que les seuls dispositifs qui ont été mis en place depuis sa nomination à la tête du ministère. À ce titre, elle s’est félicitée des effets positifs de la politique menée depuis trois ans, qui se traduisent tout à la fois par une baisse du chômage, une augmentation des investissements et une reprise de la croissance, qui pourraient susciter l’envie de bien des territoires métropolitains. Elle s’est étonnée que les parlementaires n’aient pas jugé utile de l’interroger sur ces résultats favorables et s’est déclarée disposée à fournir toutes les explications nécessaires, point par point, au sujet de la mise en œuvre de la loi de programme pour l’outre-mer. A contrario, elle a réaffirmé que, faute de données fiables, elle n’est pas en mesure d’évaluer plus précisément l’efficacité de dispositifs juridiques aussi anciens que celui des majorations de pension, dont l’origine remonte parfois à plusieurs décennies.

Répondre à toutes les questions

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a estimé que la ministre n’est pas seulement comptable des mesures qu’elle a elle-même proposées, mais qu’elle doit aussi répondre à toutes les questions que les parlementaires se posent sur l’outre-mer.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, a contesté qu’on puisse affirmer qu’elle-même et les collectivités ultra-marines n’aspireraient qu’au statu quo. Elle a rappelé que, lorsqu’elle était directeur de cabinet de M. Jean-Jacques de Peretti alors en charge de l’outre-mer, elle avait participé à une tentative infructueuse de réforme. Elle en avait retenu l’enseignement que, pour aboutir, ce type de réforme suppose la conduite d’une concertation approfondie avec l’ensemble des acteurs et décideurs locaux, la nécessité d’évaluer précisément les effets des changements envisagés et l’attribution à l’outre-mer des économies ainsi réalisées. Au-delà de ces questions de méthode, elle a fait valoir la difficulté politique de toute réforme et a rappelé que les mouvements sociaux outre-mer peuvent prendre des formes beaucoup plus virulentes qu’en métropole, avec notamment l’engagement de jeunes adolescents de 15 ans. Elle a considéré qu’il serait irresponsable de prendre le risque de créer ainsi des troubles à l’ordre public, sachant qu’il est fréquent que de très jeunes gens s’y associent. Aussi bien a-t-elle jugé que la suppression d’un dispositif comme celui des indemnités temporaires des fonctionnaires risquerait d’être interprétée par les populations concernées comme la première étape d’un processus conduisant nécessairement à la remise en cause, à terme, des compléments de rémunération. Elle en a conclu qu’une telle initiative revenait à jouer avec le feu.

M. Dominique Leclerc, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour la branche assurance vieillesse, s’est demandé si l’exigence d’une concertation préalable ne sert pas systématiquement d’alibi au maintien du statu quo, comme l’illustre d’ailleurs en métropole le dossier des régimes de retraite spéciaux.

M. Jacques Gillot a indiqué qu’en tant que sénateur de la Guadeloupe, il était déçu par les conditions de déroulement des débats, dont il attendait des éléments d’information et non une discussion technique de portée limitée. Il s’est inquiété des tentatives qui consisteraient à réaliser des économies aux dépens de l’outre-mer. Il a indiqué par ailleurs qu’il attend des réponses de la ministre sur d’autres problèmes importants, comme la décentralisation ou la situation économique et sociale de l’outre-mer, plutôt que sur la perspective de voir remis en cause des avantages justifiés par les spécificités des territoires ultramarins.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a réaffirmé que rien ne justifie le maintien du dispositif des majorations de pension sur lequel la ministre est régulièrement interrogée depuis trois ans.

Revenant sur la question des mouvements sociaux que pourrait susciter une éventuelle future réforme, M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l’outre-mer, a jugé douteux que des jeunes gens de quinze ans aient l’intention de se mobiliser en faveur du maintien des avantages dont bénéficient les retraités métropolitains de la fonction publique qui viennent s’installer outre-mer ou s’y faire domicilier.

Veiller au respect du bon emploi de l’argent public

M. Jacques Gillot a considéré que ces propos pourraient être interprétés comme une marque de mépris et a jugé toute polémique vaine sur cette question.

M. Yves Fréville s’est étonné de la tournure prise par ce débat et des réactions passionnelles qu’il suscite. Il a précisé qu’il conçoit très bien que l’outre-mer puisse faire l’objet de règles spécifiques, comme cela a d’ailleurs été le cas pour la dotation globale de fonctionnement des collectivités territoriales, sans que les collectivités concernées n’aient à en pâtir. Mais il a jugé tout aussi légitime de veiller au respect du bon emploi de l’argent public et estimé, à ce titre, que l’absence de tout contrôle de la domiciliation des bénéficiaires des majorations de pension apparaît injustifiable : s’il s’avérait effectivement impossible de réaliser un contrôle du lieu de résidence effectif des fonctionnaires retraités, du moins l’État pourrait-il imposer la perception de cet avantage sur place. Il a rappelé, par ailleurs, que le dispositif de la TVA remboursée, mais non acquittée, aussi ancien soit-il, est dépourvu de toute base légale et profondément contestable dans son principe. Il a enfin observé que les exigences de transparence et d’équité ne portent en rien préjudice au principe de la compensation des handicaps subis par l’outre-mer.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l’outre-mer, a estimé que la simple remise à plat d’un dispositif particulier, comme celui des majorations de pension, ou encore celui de la TVA remboursée, non acquittée, ne manquerait pas de susciter des malentendus tels qu’ils donneront le sentiment aux populations locales d’une volonté implicite de remise en cause de l’ensemble de la politique conduite en faveur de l’outre-mer. Elle garde le souvenir d’avoir un jour annoncé, précisément devant la commission des finances du Sénat, la mise à l’étude d’une modification éventuelle des modalités des congés bonifiés. Alors que cette mesure ne visait aucunement à réaliser des économies, mais à limiter la désorganisation des administrations publiques qu’occasionnent les modalités actuelles de fonctionnement de cette disposition, les populations d’outre-mer ont réagi avec virulence. Elle en a conclu que tous ces avantages spécifiques constituent un sujet sensible, susceptible de déclencher des réactions passionnelles.

M. Alain Gournac a rappelé que le rôle du Parlement consiste tout autant à légiférer qu’à contrôler le Gouvernement. Il n’a pas voulu penser que la ministre considérait qu’elle avait le choix des questions qui lui sont posées par les parlementaires.

M. Serge Larcher a déploré le fait de ne pas avoir pu disposer de l’ensemble des éléments relatifs à l’indemnité temporaire, qui l’intéressent particulièrement, en sa qualité de sénateur de la Martinique. Il a affirmé que les élus d’outre-mer ne sont pas opposés à l’idée d’une réforme, mais que, si l’on souhaite la mener à bien, il convient d’adopter une approche pédagogique et complète.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé les propos du président Christian Poncelet, selon lesquels le contrôle est "la seconde nature du Parlement", ce qui justifie pleinement l’audition de la ministre et la nature des questions qui lui sont posées. Il a considéré que le Parlement se doit d’être exigeant vis-à-vis du gouvernement afin de le soutenir dans les réformes qu’il entend mener à bien. Il s’est interrogé sur la nature des arguments avancés par la ministre, qui peuvent donner à penser qu’aucune action n’est envisageable et a précisé qu’il est nécessaire, en ce domaine, d’aborder la situation de la métropole et celle de l’outre-mer sur un strict pied d’égalité.

M. Guy Fischer a indiqué qu’il aurait souhaité disposer, avant l’audition, de l’ensemble des éléments chiffrés du débat, et que les sujets évoqués méritent d’être mieux appréhendés, compte tenu de leur caractère polémique.

M. Henri Torre, rapporteur spécial pour l’outre-mer, a rappelé que ces sujets ont été longuement évoqués, à la fois par la Cour des comptes, par les rapports spéciaux de la commission des finances ou à l’occasion de longs débats en séance publique. Il s’est interrogé sur la pertinence d’une politique offrant depuis longtemps des conditions avantageuses et anciennes destinées à attirer des résidents en outre-mer, alors que la population de la Réunion, pour ne citer que cet exemple, allait passer de 750.000 à 1 million d’habitants d’ici à 2010.

M. Adrien Gouteyron a souligné le fort attachement du Parlement à l’outre-mer, tout en rappelant qu’il convient d’établir des rapports sains entre les contribuables nationaux et les résidents d’outre-mer, ce qui suppose de procéder à une vraie clarification. Appuyant les propos de M. Jean Arthuis, président, il a remarqué que l’on peut avoir l’impression qu’aucune réforme n’est possible en outre-mer, alors que cela ne sert pas, à l’évidence, l’intérêt des territoires ultra-marins. Puis il a demandé à la ministre les initiatives qu’elle compte prendre afin de répondre aux interrogations du Parlement.

Mme Brigitte Girardin a rappelé qu’elle explique depuis déjà trois ans que l’outre-mer n’est pas figé sur le statu quo et que ces questions méritent d’être traitées de manière globale. Les précédentes tentatives se sont soldées par des échecs, ce qui justifie, à son sens, la nécessité, pour les commissions des finances des deux assemblées, d’aller sur place afin de mieux appréhender la situation ultra-marine. Elle a confirmé qu’elle ne dispose pas des moyens humains et techniques pour prendre des initiatives fortes, tout en faisant état de sa conviction que les compléments de rémunération comportent également des effets positifs.
En ce qui concerne la question de la TVA, elle a fait état de ses réflexions sur le sujet. Après avoir rappelé que ce dispositif s’applique également à la Corse et peut s’analyser comme une aide à la production locale, elle a indiqué que ce système a bien été notifié à Bruxelles le 11 novembre 2003 au titre de l’article 299-2 du Traité d’Amsterdam.
Elle a noté que le champ des entreprises bénéficiaires est plus large que celui des entreprises éligibles à l’aide fiscale et que cela peut constituer une piste de réflexion. Elle a cependant précisé qu’aucune étude n’a pu être menée quant à l’efficacité du système, mais que tous les professionnels qu’elle a rencontrés ne s’accordent pas sur sa pertinence en l’état actuel. Elle a rappelé que si des modifications devaient lui être apportées, il conviendra d’éviter deux écueils :

- celui d’apparaître en contradiction avec les demandes adressées à Bruxelles, de tenir compte des particularités de l’outre-mer ;

- celui d’entraîner une remise en cause simultanée des dispositifs français et communautaire.

Elle a noté que la suppression du système de la TVA aurait vraisemblablement un impact très négatif sur la compétitivité des producteurs, indiquant qu’à ce stade, elle privilégie la piste d’une nouvelle définition du champ des entreprises éligibles.

L’attachement du Parlement aux réformes

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a remercié la ministre d’avoir confirmé que la réflexion est en cours. Il a noté les effets positifs de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, mais a rappelé l’attachement du Parlement aux réformes, afin d’aider l’Etat à se moderniser.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, a suggéré de nommer, sur ces thèmes, des parlementaires en mission.

Mme Brigitte Girardin a appuyé cette idée et a suggéré à nouveau que les deux commissions se rendent en outre-mer.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le rapporteur spécial des crédits de l’outre-mer, M. Henri Torre, se rendrait prochainement en Nouvelle-Calédonie, afin de mener à bien les activités de contrôle qui relèvent de sa compétence.

Puis Mme Brigitte Girardin a exposé les avancées de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003. En ce qui concerne l’emploi, elle a noté un effet indéniablement positif, avec une baisse de 2% du taux de chômage sur l’ensemble des départements d’outre-mer et notamment de 6% à la Réunion, ce qui constitue un résultat encourageant. Elle a relevé, de plus, une baisse de 6,4% du chômage de longue durée dans les départements d’outre-mer et notamment de 12,1% à la Réunion. Elle a précisé que la priorité de son action est de réorienter l’aide en direction du secteur marchand et elle a souligné le succès enregistré par les contrats d’accès à l’emploi, puisque les effectifs, dans le secteur marchand, ont augmenté de 2,7% et que l’emploi salarié a progressé, pour sa part, de 4,7%.
En ce qui concerne les créations d’entreprise, leur nombre a progressé de 5,4% entre 2003 et 2004. Elle s’est déclarée très soucieuse de l’évaluation de l’impact des dispositifs précités de la loi de programme pour l’outre-mer, prévue pour 2006, et a indiqué que des appels d’offres ont été lancés auprès de sociétés extérieures afin de mener à bien cette étude. Elle a conclu, sur ce sujet, en faisant état de sa conviction que la politique menée est positive et sera encore renforcée par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19janvier 2005. En réponse à M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, elle a signalé que le RMI a connu une progression moindre outre-mer qu’en métropole.
En ce qui concerne la défiscalisation, elle a souligné la forte augmentation du nombre des dossiers traités, jugeant que les dispositifs de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 permettent de cibler les investissements dans les secteurs les plus porteurs, notamment la rénovation hôtelière, à l’exemple du Club Méditerranée de Martinique. Elle a de plus relevé que, grâce aux dispositions favorables de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003, 28% de l’énergie produite en outre-mer l’est désormais à partir d’énergies renouvelables.