Création de ZFGA (Zones Franches Globales d’Activités) dans les 4 DOM ; aménagement du dispositif de défiscalisation et refonte du régime des exonérations de cotisations patronales ; mise en place d’aides diverses de soutien à l’économie ; relance de la politique de logement social outre-mer ; rationalisation des mesures en faveur de la continuité territoriale... : les moyens seront-ils à la hauteur des ambitions affichées ? Suffiront-ils à créer le choc de croissance annoncé, à permettre le développement endogène des DOM ? Le doute est permis.

Manque de transparence sur les effets et le financement

Il est permis, d’abord parce que les auteurs du nouveau projet de loi proposent une refonte du dispositif sans même bénéficier d’une évaluation claire des effets des premières mesures. Comment est-il dès lors possible d’afficher des objectifs chiffrés ? La Commission Nationale d’Evaluation de la Loi programme, instaurée par Brigitte Girardin, a certes entamé des travaux, mais aucun rapport n’a été rendu public à ce jour. Reste celui de l’Inspection Générale des Finances - réalisé près de 1 an avant le délai butoir de 3 années d’application - dont les auteurs ont clairement exprimé leur difficulté à produire un bilan probant tant les mesures engagées en 2003 s’enchevêtrent avec les dispositifs antérieurs. En effet, depuis la loi Pons en 1986, la succession des projets de loi similaires (Perben, Paul, Girardin), ayant pour objectif de compenser partiellement des handicaps de l’Outre-mer par le biais d’allégements de charges sociales et fiscales, a conduit à un empilement des mesures vers un manque de transparence tant sur les effets que sur le financement. Selon le secrétariat d’Etat à l’Outre-mer, la mise en œuvre du nouveau projet de loi coûterait environ 100 millions d’euros par an, alors que le monde économique parle d’une enveloppe annuelle tronquée de 150 à 200 millions d’euros. La section des Économies régionales et de l’Aménagement du territoire du CES qui a rendu mardi son projet d’avis au gouvernement partage cette appréciation, tablant sur une baisse de financement de l’ordre de 350 millions d’euros. Alain Saubert, son rapporter, a souligné que « le coût supplémentaire imputable au projet de loi est relatif », avant de demander « qu’un chiffrage plus précis soit réalisé, indiquant notamment la méthode utilisée pour parvenir aux résultats tant en ce qui concerne les recettes que les dépenses supplémentaires ».

« On parle de coûts, mais on ne mesure pas les recettes »

Le manque de transparence quant aux effets concrets et chiffrés des mesures favorise les conclusions hâtives. Selon le gouvernement, très attaché au principe du donnant-donnant, la défiscalisation coûterait cher pour des effets incertains. « La formule est bonne, mais que fait-on des créations d’emplois dans le BTP ? Des effets sur la modernisation et la compétitivité des entreprises ? », interroge-t-on au CESR. « Outre le fait qu’elles permettent aux personnes de pouvoir construire des projets de vie, ces créations d’emplois ont un impact sur l’augmentation des cotisations patronales ; elles peuvent aussi se traduire au niveau des impôts locaux, voire des impôts sur le revenu. On parle de coûts, mais on ne mesure pas les recettes ». Si l’on se réfère à l’évolution des cotisations sociales dans les DOM entre 2002 et 2005, le gain pour l’Etat s’élève à plus de 500 millions d’euros, dont plus de 200 millions d’euros rien qu’à La Réunion (1).
Les exonérations de charges patronales ont donc bien généré de la création d’emplois, de même que « la défiscalisation n’a pas entraîné de baisses de recettes fiscales pour l’Etat ». (2) De même, si l’on peut critiquer certains effets de la défiscalisation, soutenir avec excès qu’elle renchérit le prix du foncier serait occulter l’impact de la rareté de ce dernier comme la loi du marché. « C’est à nous, gouvernement, de prendre les mesures nécessaires pour développer l’offre foncière », soutenait mardi la Ministre de l’Intérieur et de l’Outre-mer.

Une foultitude de questions à poser à Yves Jégo

Comment Michèle Alliot-Marie compte-t-elle s’y prendre pour « développer l’offre foncière » ? Les acteurs du logement, de l’agriculture ou encore du monde économique ne manqueront assurément pas de se poser la question. A moins d’apporter de nouveaux financements à l’EPFR pour préempter, la marge de manœuvre du gouvernement est limitée. On compte sur le secrétaire d’Etat à l’Outre-mer pour nous éclairer. D’autres questions restent en suspens. Pourquoi le secteur de l’agro-nutrition qui devait figurer aux côtés des TIC, des énergies renouvelables et du tourisme comme activités phares des ZFGA n’apparaît-il plus dans le projet ? Pourquoi encore exclure le commerce de ces zones franches, secteur créateur d’emplois et de cohésion sociale (près de 10.000 entreprises du petit commerce emploient plus de 10.000 salariés) fragilisé par la concurrence des grandes surfaces, alors que le coût de son intégration reste modique (2,8 millions d’euros, selon la CCI, soit 5 millions à l’échelle des DOM) ? Comment sera financée la loi ? Sont-ce les Ultra-marins eux-mêmes qui devront mettre la main à la poche ? Pourquoi l’agrément qui permet aux opérateurs d’être éligibles aux mesures se traite-il à Paris et non localement ? Faut-il voir ici une volonté de ne pas simplifier les démarches administratives ? Pourquoi encore, comme l’a formulé le CESR dans un avis d’octobre 2006, ne pas installer un observatoire local pour évaluer la mise en application du projet de loi dans chaque DOM plutôt qu’un observatoire national qui opte pour une éventuelle concertation des partenaires sociaux ? Plus généralement, M. Jégo, quelle(s) amélioration(s) peut-on attendre de ce nouveau projet de loi ? Les questions soumises à votre appréciation ne manquent pas comme les sujets d’inquiétude des acteurs locaux.

Dynamiser l’économie et non la fragiliser

La crainte des instances consultatives comme du monde économique est aujourd’hui que le lissage des mesures de défiscalisation et d’exonération de charges inscrit au projet, dans le but affiché de recentrer et d’optimiser l’attribution des aides, porte en fait un coup brutal au tissu économique. Les acteurs des DOM ont le sentiment que les spécificités économiques, sociétales, etc... de chacun ne sont pas prises en compte au profit d’une uniformisation des mesures. A part l’accent mis sur le soutien fiscal aux secteurs d’activités porteurs, ils craignent d’être mangés à toutes les sauces. Au CESR, on attend « des efforts supplémentaires pour ne pas mettre l’économie des DOM en difficulté ». Il serait en effet contreproductif pour le développement durable des activités et de l’emploi à La Réunion comme dans les autres départements de pratiquer des modifications dont on n’est pas sur qu’elles amélioreront le dispositif ou sa mise en œuvre. Ne serait-il pas plus sage de laisser les choses en l’état afin de mieux approfondir les discussions, de réaliser une solide évaluation, de tracer des objectifs clairs plutôt que de risquer la précipitation ?

Stéphanie Longeras

(1) Les cotisations sociales s’élevant à plus de 2,8 milliards d’euros en 2002 sur les 4 DOM contre 3,3 milliards en 2005. A La Réunion, elles sont passées de plus de 1,15 milliard à 1,39 milliard d’euros en 3 ans. (Voir page 6 du projet d’avis du CES disponible sur www.ces.fr)

(2) voir page 7 du projet d’avis du CES, le tableau relatif à l’évolution des recettes de l’Etat dans les DOM réalisé par l’IEDOM.

Face aux manques à gagner...

... Comment relever le défi des APE ?

Au lendemain du projet d’avis émis par le CES - capable de donner le “la” au gouvernement pour modifier la loi -, le secrétaire d’Etat à l’Outre-mer nouvellement promu vient à La Réunion dans l’objectif annoncé de se rapprocher des préoccupations des acteurs locaux. Si cette initiative de concertation est louable, il est à déplorer qu’elle soit un peu tardive. En effet, contrairement au souhait émis par le candidat à la présidence, Nicolas Sarkozy, qui insistait sur la nécessité d’une concertation et d’un partenariat local pour préparer le projet de réforme, le dialogue social n’a pas eu lieu. Les propositions émises par les socioprofessionnels dès 2006 et concentrées au sein du projet “Réunion Ile Verte” n’ont eu que peu d’écho. Le candidat Sarkozy qui annonçait en campagne en Guadeloupe la mise en place de Zone Franche Globale s’est, après analyse financière, rapidement ravisé pour proposer aux DOM des ZFGA. Seule certitude aujourd’hui, le budget pré-acté par le gouvernement quant au financement du nouveau projet de loi LOPOM, sans lisibilité claire de sa distribution et des effets attendus, ne sera quoiqu’il en soit pas étendu. C’est ainsi que l’on a fait le deuil du dispositif congés solidarité qui avait toute sa pertinence localement, mais qui ne correspond pas aux orientations politiques du gouvernement en matière de gestion des retraites.
D’ici la présentation du projet fin mai en Conseil des Ministres et le débat à l’Assemblée nationale qui s’en suivra, on peut toujours souhaité que l’objectif affiché fasse l’objet de moyens adaptés, mais, pour l’heure, cette mouture annonce à gagner aussi bien en termes de défiscalisation, d’exonérations de charges et de façon plus limitée de TVA non remboursable. Le gouvernement souhaite certes rompre avec « la logique d’assistanat » pour favoriser le développement endogène de notre territoire, mais serons-nous capables, avec les outils qui nous sont offerts, d’affronter un autre défi d’importance : la réforme des Accords de Partenariats Economiques (APE) ? Notre marché local, sa capacité d’innovation, d’excellence, résisteront-t-ils à la libéralisation des échanges, à la concurrence sauvage des économies extérieures ? Cette autre question doit être resituée au cœur de ce projet de réforme.

SL

Défiscalisation : accès sur le logement social

Vers la fin de la LBU ?

« Il y a quelques avancées, mais plus d’inquiétudes que de certitudes », nous confiait encore un membre actif du CESR. Entre autres inquiétudes, on peut relever celle relative à la réorientation de la défiscalisation vers le logement social. Si l’on considère le déficit qu’enregistre La Réunion en la matière et l’ampleur des besoins, l’on pourrait se dire de prime abord que la volonté émise de favoriser, par le recentrage des mesures fiscales, la production de logements sociaux est une excellente chose (Sur ce point d’ailleurs, où en est l’annonce de la Ministre du Logement, Christine Boutin, de réaliser 5.000 logements sociaux outre-mer ?). Elle l’est certes, mais abandonner le logement intermédiaire revient dans le même temps à priver d’alternatives les locataires sociaux qui pourraient, au vu de leurs ressources, occuper un logement intermédiaire et ainsi libérer un logement social au profit des 25.000 ménages en attente.
L’incohérence de cette mesure est que l’on entrave ici le turn over dans le logement social. C’est pourquoi, le CES demande un maintient de la défiscalisation sur le logement intermédiaire « avec un encadrement strict des plafonds ». Il préconise également, pour favoriser l’accession à la propriété, le maintien des mesures fiscales sur l’habitat principal pour les primo-accédants et « d’étaler davantage dans le temps (au-delà de la date butoir de 2010), et en fonction des territoires, la disparition de la défiscalisation du locatif libre afin de permettre une transition plus facile avec le secteur social ». En ciblant la défiscalisation sur le logement social, est-on assuré que les 80% d’investisseurs extérieurs happés par l’intérêt fiscal de ces mesures seront aussi enthousiastes à miser sur le logement social ? S’ils peuvent vendre un logement intermédiaire ou libre au bout de 5 ans, l’opération semble plus complexe s’agissant des logements sociaux. Les bailleurs se disent prêts à assumer cette contrainte et à assurer eux-mêmes la vente, mais, sans remettre en cause leur bonne foi, seront-ils capables d’affronter la complexité des démarches inhérentes ? Autre question, ce recentrage sur le logement social ne vise-t-il pas, à court ou moyen terme, à supprimer la Ligne Budgétaire Unique et son enveloppe de 200 millions d’euros pour La réunion ? Conjecture certes, mais cela soulagerait bien le gouvernement qui se refuse à financer de façon pluriannuelle le logement social comme le veut la loi de cohésion sociale telle qu’appliquée en Métropole !

SL

Dynamisme économique et cohésion sociale

On le voit dans le cas des petits commerces exclus des ZFGA, favoriser l’excellence et l’innovation ne doit pas occulter le versant projet sociétal et cohésion sociale de la LOPOM. Ces petits commerces assurent un lien de proximité avec la population (font souvent office de banquiers), sont pourvoyeurs d’emplois, mais aussi un acteur économique structurant pour les bourgs, atout incontournable des villes nouvelles à venir. Ils sont garants de la protection du patrimoine et de l’identité locale. Economie et cohésion sociale sont étroitement liées. Le dispositif antérieur, en limitant l’éligibilité aux mesures d’exonérations de charges patronales aux entreprises de 50 salariés, a engendré un scindement des entreprises du BTP en plusieurs structures incapables dès lors de répondre aux appels d’offres concernant les grands chantiers. Le CES note ainsi que les entreprises du BTP de plus de 50 salariés sont passées de 26 à 18 entre 2002 et 2005, au profit d’une forme de concurrence déloyale et de la déstructuration du secteur mais aussi de l’affaiblissement du dialogue social déjà au point moins mort dans un tissu économique marqué par la prédominance des TPE.
Si l’on peut se satisfaire que le nouveau projet de loi soit d’avis de supprimer ces effets de seuil, le dialogue social et les négociations salariales restent menacés par cette autre condition : instaurer une dégressivité linéaire des exonérations de charges sociales patronales pour les salaires compris entre 1,4% et 3,8% du SMIC. Tassement des salaires et entrave aux négociations salariales seraient dans ce cas inéluctables dans un contexte de tension locale accrue sur ce point depuis plus de 1 an. Dans l’hôtellerie, cette contrainte s’apparente à une vraie usine à gaz avec un lissage au-delà de 1,4% du SMIC. Les mesures économiques appellent ici à une vraie prise en compte et connaissance du terrain.

SL

Où sont les cadres  ?

Qui connaît le marché local du travail sait que les entreprises se plaignent souvent de ne pas avoir à leur disposition les compétences adaptées et notamment les cadres capables de pourvoir à leur projet de développement. On va chercher ailleurs les ressources qui, pourtant, pourraient fleurir davantage à La Réunion. Bien loin de ces considérations, le projet de loi souhaite imposer aux entreprises de reverser 15% de leurs bénéfices en faveur de la formation professionnelle. Ce seuil semble, d’une part, difficile à atteindre pour les TPE qui constituent l’essentiel du tissu économique local et, d’autre part, improductif. Si l’on veut privilégier la formation continue et l’émergence de nouvelles compétences, ne serait-il pas plus pertinent d’imposer simplement une obligation de formation professionnelle aux entreprises bénéficiaires de mesures d’exonérations ? On se situerait ici dans une vraie politique du donnant-donnant. Autre remarque, s’agissant de la taxe professionnelle toujours. Le projet soutient que les exonérations de taxes professionnelles non perçues par la collectivité lui seront compensées sur la valeur de celles perçues en 2008. Echaudé par le principe de la compensation, n’aurait-il pas été plus souhaitable, pour préserver la collectivité de dépenses supplémentaires et favoriser une gestion plus sereine de ses compétences, de privilégier un remboursement qui tienne compte de l’inflation ? La réponse est évidemment oui.

SL