André Oraison : « au plan conceptuel, la coexistence de deux pouvoirs exécutifs et de deux assemblées délibérantes sur la même aire géographique et visant le même groupement humain est une aberration institutionnelle » .

Un rappel historique s’impose pour appréhender le problème de la création par la loi d’une entité territoriale unique se substituant au département et à la région d’outre-mer. Ce problème a surgi au lendemain de l’élection de François Mitterrand à la magistrature suprême, le 10 mai 1981.

Pour réaliser le programme de décentralisation du Président de la République, une loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, pose le principe d’une nécessaire adaptation de la réforme outre-mer : « En ce qui concerne les départements d’outre-mer, la présente loi s’applique jusqu’à la promulgation de lois adaptant certaines de ses dispositions à la spécificité de chacune des collectivités concernées » (article 1er). Dans cette perspective, un projet de loi voté le 23 novembre 1982 et portant adaptation de la loi du 2 mars 1982 dans les DOM pose une autre règle : « La Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion recouvrent chacune deux collectivités territoriales distinctes, un département et une région, qui sont régies par le droit commun sous réserve des dispositions de la présente loi » (article 2). Tout en maintenant le département, la loi créait la région dans chaque DOM dont le territoire aurait servi d’assise à deux entités territoriales.

1982 : le Conseil général et régional

Mais pour tenir compte de leurs spécificités, son article 3 précisait : « Les affaires de ces collectivités sont réglées par les délibérations d’une assemblée, dénommée conseil général et régional, qui exerce les compétences des conseils généraux et des conseils régionaux en siégeant tantôt comme organe du département, tantôt comme organe de la région » . Le projet initial permettait ainsi d’éviter les incohérences susceptibles de naître de l’application de la réforme réalisée par la loi du 2 mars 1982 dans les seules régions monodépartementales situées outre-mer.

Mais le texte législatif qui instituait dans chacun des DOM un organe exécutif unique et une seule assemblée délibérante n’est jamais entré en vigueur. À la suite de recours présentés par l’opposition RPR et UDF, il a été déclaré « non conforme » à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 décembre 1982. Le Gouvernement de Pierre Mauroy a alors fait adopter la loi de décentralisation du 31 décembre 1982, portant organisation des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion. Cette loi applique à la lettre le droit commun en reconnaissant dans chacun des DOM l’existence de deux collectivités territoriales - la région et le département - dotées chacune d’un pouvoir exécutif et d’une assemblée délibérante.

« Une réforme prioritaire »

Mais la coexistence de deux collectivités compétentes pour régler les affaires de la même population et dans les mêmes limites territoriales a fait l’objet de contestations de plus en plus vives. Avec le sénateur Paul Vergès qui s’est exprimé à sujet au Palais du Luxembourg le 4 octobre 2012 (1), nous sommes convaincus que le remplacement de la région et du département de La Réunion par une entité unique est une réforme prioritaire au lendemain des émeutes qui perturbent depuis 2012 La Réunion.

A priori , l’exigence élémentaire d’une bonne administration des services publics dans l’intérêt des usagers s’oppose à ce que deux personnes morales de droit public et plus exactement en l’espèce deux collectivités territoriales de plein exercice, dotées d’assemblées élues au suffrage universel, exercent des compétences et responsabilités à l’égard de la même communauté humaine et dans les mêmes limites territoriales. Il convient de le préciser : cette critique négative n’est pas récente. Nous l’avions déjà formulée à l’intention de l’ensemble des « domiens », dès 1985 (2).

Cohabitation région-département doublement pénalisante

Avec la doctrine des publicistes les plus qualifiés, on peut même encore être plus sévère dans la critique à l’égard de cette étrange et incohérente architecture mise en œuvre par la loi de décentralisation du 31 décembre 1982 dans les DOM. 

Au plan conceptuel, la coexistence de deux pouvoirs exécutifs et de deux assemblées délibérantes sur la même aire géographique et visant le même groupement humain est une aberration institutionnelle. À la limite, on doit la considérer comme un « pur non-sens » dès lors qu’une telle coexistence comporte inévitablement et de manière quasi permanente des « risques d’incertitude, de double emploi, de dilution des responsabilités et de conflits d’attributions » . C’est le diagnostic avisé qui avait été établi - dès 1983 - par l’éminent professeur François Luchaire (3).

Dans les domaines les plus sensibles, la cohabitation de la région et du département d’outre-mer risque ainsi d’être une « pomme de discorde » entre le conseil régional et le conseil général, tout en étant par ailleurs - c’est un argument de poids dont il faut tenir compte - une source permanente de gaspillage des deniers publics. Ces deniers doivent être utilisés avec prudence en période de crise économique majeure, comme c’est précisément aujourd’hui le cas en Métropole - manifestement en panne de croissance - ainsi que dans les collectivités territoriales ultramarines et notamment à La Réunion, un territoire insulaire caractérisé, de surcroît, par l’étroitesse de son assise territoriale (2 512 kilomètres carrés de terres émergées) et la faiblesse numérique de sa population (850 000 habitants).

C’est dire que la cohabitation introduite par la loi de décentralisation du 31 décembre 1982, à titre de pis-aller , est doublement pénalisante pour les « domiens » en général et pour la communauté réunionnaise en particulier. Dans la mesure où elle ne prend pas en considération leurs spécificités respectives, il faut la dénoncer et il est désormais impératif d’assurer la fusion de la région et du département de La Réunion. Cette réforme est d’autant plus urgente qu’elle présente des avantages.

André ORAISON, Professeur des Universités

(Enseignant en droit public à l’Université de La Réunion de 1967 à 2008)

(1) « Contribution de Paul Vergès aux États généraux de la Démocratie territoriale. Pour une nouvelle assemblée élue à la proportionnelle intégrale avec le respect de la parité », Témoignages , vendredi 5 octobre 2012, p. 3.

(2) A. Oraison, Quelques réflexions critiques sur l’organisation et les attributions des régions d’outre-mer (Les avatars de la décentralisation dans les DOM) , Service des publications de l’Université de La Réunion, 1985, 140 pages.

(3) F. Luchaire, « La décentralisation dans les départements d’outre-mer », A.J.D.A ., 1983, p. 125, note 16.

Voir aussi

Radioscopie d’une réforme institutionnelle urgente : la création d’une collectivité territoriale unique et efficiente à La Réunion

Tribune libre d’André Oraison parue le 11 mars 2013 dans "Témoignages".

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