Le président de la commission, Édouard Balladur, insistait sur ce point à l’issue de la remise du rapport à l’Élysée : « Notre rapport propose que les pouvoirs du Président soient dans un certain nombre de cas limités, encadrés, soumis à des procédures qui n’existent pas aujourd’hui. » Mais le « rééquilibrage » tant vanté n’aura pas lieu.
Selon Édouard Balladur, il s’agit de « renforcer les droits du Parlement et les droits du citoyen ». Mais le visage de l’Assemblée nationale ne sera plus qu’une « confirmation » de l’élection présidentielle. L’effet pervers du quinquennat et de l’inversion du calendrier électoral sera en effet amplifié par la décision de procéder au premier tour des élections législatives le jour du deuxième tour de la présidentielle. Dans le même registre, la plupart des discussions parlementaires se feront en commission, et le dépôt d’amendements sera limité. « Les batailles parlementaires sur le CPE ou GDF n’ont visiblement pas plu », commente le Parti communiste. Dominique Rousseau, professeur de droit constitutionnel à Montpellier, ramène le « rééquilibrage » annoncé à une « réduction du déséquilibre entre les pouvoirs ». Pour étayer son propos, il met en avant « le recours à l’article 49-3 de la Constitution » - « limité » à l’adoption de la loi de finances sur la Sécurité sociale -, ou « l’avis consultatif » des parlementaires sur les nominations présidentielles... Quant à la décision d’inclure une dose de proportionnelle, il ne la juge « pas significative » : la seule garantie de représentation aurait été un scrutin proportionnel assorti d’un « système de seuil permettant de dégager une majorité ».
À contre-courant de la volonté affichée, les conclusions du rapport remis à l’Élysée préparent un renforcement du rôle du président de la République. Logique : comme toutes les autres commissions créées par Nicolas Sarkozy depuis son élection, celle-ci n’avait pour but que de mettre en musique les promesses de campagne du candidat UMP. Le président pourra se présenter devant le Parlement (ou devant des commissions d’enquête parlementaire) pour « rendre compte de (son) action », comme il le jugeait indispensable durant la campagne présidentielle. Si son allocution peut donner matière à débat, aucun vote n’est prévu : la responsabilité du président n’est jamais engagée devant la représentation nationale. Le comité, appliqué à suivre au mot près les consignes de son mandataire élyséen, est parfois allé plus loin. Ainsi l’article 16, « une pièce d’archéologie constitutionnelle » qui donne des « pouvoirs exceptionnels » au chef de l’État, n’est pas abrogé, comme le regrette Jack Lang dans Libération d’hier. Tout comme la limitation à « deux mandats », une promesse du candidat Sarkozy, oubliée dans la rédaction du rapport.
Ce document « pourrait être enterré », dit-on jusque dans la majorité présidentielle. Faux, rétorquent les membres du comité. Nicolas Sarkozy, qui selon le constitutionnaliste Guy Carcassonne lui a réservé « un bon accueil », est « prêt à réaliser cette réforme ». Jack Lang insiste : « Il n’est pas question du moindre recul. » Contrairement aux « rumeurs », le comité assure qu’il n’y aura pas de report jusqu’aux municipales. Son président est même prêt à jouer les VRP pour faire vivre sa création. Le 14 novembre, Édouard Balladur défendra son rapport devant le bureau politique de l’UMP consacré à la réforme des institutions. Le plus fort mécontentement pourrait venir des rangs du parti de la majorité, les parlementaires affichant leur hostilité au non-cumul des mandats ou à la proportionnelle. Deux propositions qui feront sans doute, d’ici là, l’objet de retouches de la part de Nicolas Sarkozy.

Les principales propositions du comité Balladur

Elles accentuent les pouvoirs du Président de la République, abaissent le rôle du Parlement et n’introduisent qu’une dose cosmétique de proportionnelle.

Le comité propose des modifications dans les articles 5, 20 et 21 de la Constitution, afin d’affirmer la prééminence du président de la République dans l’exécutif en ajoutant la phrase suivante : « Il définit la politique de la nation. » De plus, le gouvernement ne déterminerait plus la politique de la nation, comme le stipule le texte actuel, il la conduirait seulement. Pour subordonner davantage le rôle de la représentation nationale à l’arbitraire présidentiel, il est suggéré que « coïncide le premier tour des élections législatives avec le second tour de l’élection présidentielle ».
Le locataire de l’Élysée pourra désormais être physiquement présent dans l’enceinte du Parlement alors que seuls ses communications pouvaient être lues devant les députés et sénateurs. L’article 18 serait réécrit ainsi : « Le président de la République peut prendre la parole devant l’une ou l’autre des assemblées du Parlement. Son allocution peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote. (...) Le Président de la République peut être entendu à sa demande par une commission parlementaire. » C’est une véritable entorse au principe de la séparation des pouvoirs, l’un des fondements de notre démocratie. Le chef de l’État peut ainsi influencer le débat parlementaire sans craindre, en contrepartie, d’être sanctionné par les élus du peuple.
Estimant que l’instauration du quinquennat induit des présidences n’excédant pas dix ans, le comité n’a pas jugé utile de limiter le nombre de mandats présidentiels. Avec le début de rajeunissement de la classe politique, il est à craindre que certains abusent du suffrage universel pour se maintenir le plus longtemps possible à la magistrature suprême. En revanche, « les fonctions de membre de gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat électif ».

Quelques garde-fous

Le Président de la République verrait son pouvoir de nomination de hauts responsables civils et militaires encadrés par une commission parlementaire. Il en va de même pour son droit de grâce qui serait avalisé par le Conseil supérieur de la magistrature. Outre l’état de siège, celui d’urgence serait, lui aussi, décrété en Conseil des ministres. Leur prorogation au-delà de douze jours ne serait plus autorisée par le Parlement mais par la loi. De même qu’une loi organique devra définir ces régimes et préciser leurs conditions d’application.
Concernant l’article 16 conférant des pouvoirs exceptionnels au chef de l’État, après trente jours, soixante parlementaires pourraient désormais saisir le Conseil constitutionnel « aux fins d’apprécier si les conditions demeurent réunies ».
Par ailleurs les interventions du président de la République dans les médias audiovisuels seraient comptabilisées dans le temps de parole de l’exécutif.
Enfin, la Cour des comptes pourrait contrôler l’utilisation du budget de l’Élysée, préalablement défini.

Le rôle du Parlement insuffisamment renforcé

La fonction du Parlement serait clairement inscrite dans la Constitution. Il « vote la loi, contrôle l’action du gouvernement et concourt à l’évaluation des politiques publiques ». L’ordre du jour serait fixé par les assemblées en conférence des présidents. Les parlementaires sont censés gagner plus de liberté dans l’organisation des débats, mais pour moitié seulement car l’autre moitié - contre la totalité aujourd’hui - de l’ordre du jour serait tout de même réservée au gouvernement. L’opposition disposerait d’une seule journée de séance pour s’exprimer au cours de la semaine sur quatre réservée au contrôle des politiques publiques. En revanche, son temps de parole pourrait être équivalent à celui de la majorité pour les questions au gouvernement. Elle serait également présente dans les « équipes de contrôle de l’exécution des lois ».
La discussion d’un texte en séance ne serait possible que deux mois après son dépôt dans la première des deux assemblées saisies et après un mois dans la seconde.
Le très controversé article 49-3 serait maintenu mais limité aux lois de finance et de financement de la Sécurité sociale.
Les deux assemblées pourraient user d’un droit de veto pour s’opposer à l’usage de la procédure d’urgence qui réduit la navette parlementaire, et donc le débat, au profit de la commission mixte paritaire.
Les parlementaires seraient plus impliqués dans les politiques étrangère et européenne.
Prétextant une dérive du droit d’amendement, le comité propose de le restreindre en donnant au président de l’assemblée concernée la possibilité d’opposer l’irrecevabilité.
Les commissions deviendraient « le pivot du travail parlementaire ». Elles pourraient être publiques. La discussion porterait sur le texte issu de leurs travaux et non sur celui proposé par le gouvernement. Le nombre de commissions permanentes pourrait atteindre la dizaine, contre six aujourd’hui, dans chaque assemblée. Leurs présidences seraient réparties à la proportionnelle des groupes.
La séance publique n’aurait quasiment plus qu’un rôle de ratification des décisions prises en commission.

Des droits timides pour les citoyens

Toute révision constitutionnelle devra être soumise à référendum dans les six mois par le Président de la République.
Afin de réduire la multiplication des candidatures, ce n’est plus un parrainages d’élus qui validera les candidats à la présidence mais une sorte de primaire à laquelle participera un collège électoral de 100.000 élus. L’autre solution envisagée est de « confier à une fraction de citoyens le soin de parrainer eux-mêmes » les postulants.
La proportionnelle ne concernerait qu’entre vingt et trente députés.
Le Conseil économique et social obtiendrait « un pouvoir consultatif en matière environnementale » et sa composition serait « modernisée ».
Le comité suggère la possibilité de référendum d’initiative parlementaire soutenue par un dixième des électeurs inscrits.
Le Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) garderait finalement son nom, mais le Président de la République ne devrait plus le présider ni le garde des Sceaux en être membre de droit. Les justiciables pourraient saisir le CSM.

Des pouvoirs concentrés

Les attributions du médiateur de la République, du défenseur des enfants, de la HALDE ou encore de la CNIL seraient concentrées entre les mains d’un défenseur des droits fondamentaux. La fusion de ces institutions indépendantes ne présage pas un contrôle accru du respect des libertés et des droits individuels.