Canne à sucre

Incertitude sur l’aide de l’État à la filière canne : une crise inévitable

Les 28 millions promis chaque année à La Réunion pour la canne à sucre remis en cause ?

Manuel Marchal / 21 juin 2019

Depuis plusieurs jours, c’est la mobilisation de plus en plus large face à une nouvelle menace qui pèse sur la survie de la filière canne à La Réunion. En effet, la subvention annuelle de 28 millions d’euros jusqu’en 2021 sur laquelle l’État a engagé sa signature n’est encore pas inscrite dans le budget 2020. Cette crise était pourtant inévitable.

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Bois-Rouge est une des deux dernières usines sucrières de La Réunion.

La filière canne joue une fois de plus sa survie. En effet, parmi ses soutiens publics, elle bénéficie d’une subvention annuelle de l’État d’un montant de 28 millions d’euros qui doit être versée jusqu’en 2021. Cette aide de l’État a été autorisée par l’Union européenne, elle compense la fin du quota sucrier qui permettait à La Réunion de disposer d’une garantie d’écoulement et de prix pour son sucre. Cette subvention est là pour compenser l’écart de coût de production entre le sucre réunionnais et ses concurrents, car depuis le 1er octobre 2017, le sucre fabriqué à La Réunion est confronté directement au marché mondial.
Mais ce soutien de l’État n’a pas encore été inscrit dans le Budget 2020, ce qui signifie que la filière canne n’a donc pas la certitude que cette aide sera versée l’année prochaine et celle d’après. Ceci pourrait donner la possibilité à l’industriel Tereos de dénoncer la Convention canne qui fixe le prix de la canne vendue par les planteurs, indique la CGPER. En effet, si l’État ne respectait pas sa signature et ne versait pas la subvention due, alors Tereos pourrait se retirer de la Convention canne.

Tout était écrit dès 2001

Cette nouvelle crise était inévitable. Elle découle de l’inadaptation de la filière canne de La Réunion à l’ouverture à la concurrence mondiale. Les industriels et l’État avaient pourtant le temps de se préparer à cette échéance. Le signal était donné dès 2001 quand l’Union européenne a lancé l’initiative « Tout sauf les armes ». Cet accord commercial permet au groupe des États ayant le niveau de développement le plus faible, les PMA, d’avoir depuis cette date un accès sans taxe ni quota au marché européen pour tous leurs produits à l’exception des armes. Sur trois productions stratégiques, le riz, la banane et le riz, un délai supplémentaire avait été accordé pour s’adapter. L’ouverture au sucre des PMA sans quota ni taxe a eu lieu en 2009, et a coïncidé avec la décision de l’Union européenne de dénoncer le Protocole Sucre qui permettait à des États non-européens d’avoir un quota garanti sur le marché européen. Ceci concernait notamment Maurice.
C’est ce qui a motivé la restructuration de l’industrie sucrière de Maurice. Entre 2001 et 2009, nos voisins ont favorisé l’émergence d’une industrie de la canne, en associant les planteurs actionnaires à 40 % de tout nouvel outil de production utilisant la canne à sucre comme matière première. Cela se traduisit par la construction de raffineries, d’installations pour produire de l’éthanol notamment. À l’exception des sucres spéciaux, Maurice est devenu un producteur de sucre blanc raffiné sur place. Ceci a permis à la filière canne mauricienne d’exister encore aujourd’hui, 10 ans après la fin de son quota européen.

L’Europe sommée de mettre fin aux quotas et prix garantis

Pour La Réunion, la fin de son quota résulte d’une décision de l’Organisation mondiale du commerce. En 2002, le Brésil et l’Australie, rejoints plus tard par la Thaïlande, ont attaqué devant l’OMC l’organisation du marché du sucre de l’Union européenne (OCM-Sucre). Les représentants de ces trois États estimaient que l’OCM-Sucre était trop protectionniste. Trois ans plus tard, l’OMC a donné raison aux plaignants et a condamné l’OCM-Sucre. L’Union européenne s’est pliée à cette décision en passant par une phase transitoire. Ce fut tout d’abord la PAC 2007-2014 qui prévoyait une baisse du prix garanti de 37 % par paliers. Des subventions ont alors été versées aux industriels pour qu’ils puissent s’adapter à l’inéluctable suppression des quotas, et donc à la mise en concurrence avec les autres producteurs du monde. En Europe, ces aides ont financé des restructurations. Ceci a donc permis à des usines sucrières en Europe de doubler leur production annuelle afin d’atteindre 200.000 tonnes de sucre. Cette hausse de la productivité s’est accompagnée de licenciements de milliers de travailleurs en raison de la fermeture d’usines. Sur cette base, les industriels européens pensaient être prêts, et n’étaient pas opposés à la suppression des quotas. Cette suppression a été décidée en 2013, avec effet au 1er octobre 2017.

La Réunion pas concernée par la fin des quotas ?

A La Réunion, les fonds pour l’adaptation de l’outil industriel ont été utilisés pour maintenir le prix de la canne. En 2007, le PCR avaient averti sur la crise inévitable si l’adaptation de la filière canne à la fin des quotas n’était pas une priorité. Témoignages avait publié un hors-série montrant les tenants et les aboutissants de cette nouvelle situation, et la crise inévitable. Cette idée a alors été combattue. Du côté de l’industriel, le discours tenu envers les planteurs était rassurant : La Réunion ne serait pas concernée par la fin des quotas, car son quota de 300.000 tonnes n’était pas de nature à déséquilibrer un marché de 14 millions de tonnes de sucre en Europe. Ce discours n’était pas contredit par l’État.
Cette assurance ne s’est pas concrétisée dans les actes. Car lors de la discussion de la Convention canne 2015-2021, l’industriel Tereos n’avait pas voulu s’engager au-delà de 2017. Ce qui signifiait qu’il avait désormais la certitude que la décision de supprimer les quotas sucriers allait s’appliquer à La Réunion, et qu’il n’avait donc plus le filet de l’intervention de l’Europe qui jusqu’alors devait acheter à un prix fixe au-dessus du cours mondial le sucre invendu par l’usinier.
Pour la période 2017-2021, la question était renvoyée à un avenant à discuter. Les discussions furent très tendues et furent marquées par d’importantes manifestations de planteurs. En effet, l’État s’était alors engagé à une aide supplémentaire pour la filière canne de La Réunion et de la Guadeloupe : 38 millions d’euros par an, dont 28 pour La Réunion, afin de faire face aux incertitudes sur le prix de vente du sucre pour les campagnes 2017-2018-2019-2020-2021. Tereos voulait garder la totalité de l’enveloppe sans rien partager avec les planteurs. Ceci découlait de la décision de l’État d’attribuer cette aide à l’industriel au lieu de déterminer des critères de répartition entre l’usinier et les planteurs. Les discussions aboutirent par la signature d’un avenant, s’articulant autour de cette subvention annuelle de 28 millions d’euros.

Échec de la stratégie de l’industriel

Comme l’a rappelé hier le préfet de La Réunion, Jacques Billant, cette aide faisait partie du « programme 109 » du ministère de l’Agriculture, et était budgétée jusqu’à cette année. Or, la filière canne est tellement fragile que sa survie dépend aujourd’hui du versement de cette aide qui sera « débattue » entre les ministères, a indiqué mardi dernier la ministre des Outre-mer. Ce débat sur un engagement de l’État est inquiétant. En effet, une des lignes de conduite du gouvernement est de baisser les dépenses publiques afin de financer les cadeaux fiscaux faits aux plus riches. L’aide à la filière canne entre dans le cadre des dépenses publiques.
Lors de sa venue en 2013 quelques semaines après le vote de la suppression des quotas sucriers, Dacian Ciolos, Commissaire européen à l’Agriculture, avait déclaré que dans ce nouveau contexte, l’avenir de la filière dépend de la stratégie de l’industriel. 5 ans plus tard, cette stratégie a abouti au résultat actuel, avec en plus d’importantes difficultés pour le responsable de cette stratégie. En effet, Tereos a annoncé des pertes records pour son dernier exercice : plus de 242 millions d’euros. Elles sont dues en grande partie à la baisse du prix du sucre. La suppression des quotas a fait perdre en un an 200 millions d’euros à Tereos, car le prix du sucre a fortement baissé. Cela pousse SüdZucker, principal concurrent de Tereos en Europe, à fermer des usines pour baisser ses capacités de production dans l’espoir de faire remonter le prix du sucre.

Transparence nécessaire

Ceci souligne également combien il est risqué de confier la stratégie de la filière canne à un seul industriel dont le centre d’intérêt principal n’est pas La Réunion, et qui persiste à ne pas faire la transparence sur toutes les recettes qu’il tire de la canne à sucre à La Réunion.
Dans un tel contexte de crise, cette transparence est plus que jamais nécessaire. Tous les acteurs de la filière doivent en effet avoir la connaissance des richesses qui sont produites, et des potentialités qui peuvent encore être exploitées dans la canne, une plante qui est entièrement recyclable.
C’est autour de cette transparence que pourra s’organiser le sauvetage de la filière canne. Et comme le montrent les prises de position de ces derniers jours, un large rassemblement est possible autour de cette cause.

M.M.