La canne à sucre se place au cœur du paysage agricole réunionnais et de son modèle économique, en sécurisant le revenu des agriculteurs et permettant une diversification vers d’autres cultures. Elle constitue également le pilier d’une filière imbriquant l’agriculture et l’industrie, mais aussi l’énergie (production de sucre, de rhum, de fertilisants et d’électricité notamment). La filière est également le premier secteur exportateur de La Réunion, à travers le sucre et le rhum. Le sucre est exporté pour moitié sur le marché des sucres spéciaux – gamme de sucres roux produits uniquement à partir de la canne – dont le département est le premier producteur d’Europe et le premier fournisseur du marché européen. L’autre moitié est constituée de sucre brut destiné à être raffiné, c’est-à-dire transformé en sucre blanc, au même titre que le sucre blanc tiré directement de la betterave.

Filière dépendante des aides

Si la filière canne-sucre occupe une place importante dans le paysage agricole et industriel réunionnais, son poids dans l’économie globale reste mesuré, avec 3,4 % du chiffre d’affaires de l’économie marchande (2011). La filière canne–sucre évolue dans un marché réglementé par l’Union européenne – l’OCM Sucre – qui prévoit sa libéralisation au 1er octobre 2017.
Fixée depuis 2006, cette prochaine étape signe la fin des quotas et des prix de référence. Face à cette perspective, l’industrie sucrière européenne s’est profondément restructurée et concentrée, en réalisant des économies d’échelle et en misant sur une hausse des volumes produits et exportés afin de résister à des prix potentiellement plus bas et plus volatils. Dans les DOM, l’adaptation de la filière se heurte à des contraintes locales de productivité qui induisent un besoin de soutien additionnel (aides supplémentaires et protection accrue) de la part de l’État français pour pouvoir perdurer dans ce nouvel environnement et maintenir les revenus des planteurs. Nécessaires, ces soutiens accroissent la dépendance de la filière et ne lèvent pas toutes les incertitudes auxquelles elle fait face à moyen-long terme.

40 % de différence

Pour La Réunion, l’existence des quotas garantissait aux DOM des débouchés sur le marché européen. Après le 1er octobre 2017, le sucre destiné à être raffiné va subir directement la concurrence du sucre blanc venant du reste de l’Europe. Cette compétition sera accentuée par l’augmentation des capacités de production des usines européennes qui leur permettra des gains de compétitivité importants supprimant l’attractivité des sucres d’origine DOM.
Le sucre européen est produit à partir de betteraves qui possèdent de meilleurs rendements (un hectare de betteraves en France métropolitaine permet de produire 13,7 tonnes de sucre en 2015 contre 8,3 tonnes avec un hectare de cannes à La Réunion), et qui sont cultivées sur des exploitations en moyenne deux fois plus grandes que dans les DOM (14 ha pour une exploitation de betteraves contre 7,6 ha pour une exploitation cannière réunionnaise). Ces avantages permettent d’obtenir un prix de revient de la matière première 40 % inférieur pour l’industriel métropolitain par rapport à La Réunion (23,20 euros la tonne de betteraves contre 39,09 euros pour la canne en 2015). À cela s’ajoutent des surcoûts de développement agricole et des surcoûts d’acheminement de la matière première aux sucreries. Par ailleurs, la transformation industrielle implique des coûts supplémentaires liés au processus de production et au raffinage du sucre brut en sucre blanc. La plupart de ces surcoûts sont en partie compensés par des aides nationales et européennes Cependant, l’écart se creusera après la suppression des quotas, lorsque les usines métropolitaines produiront à plein régime. L’industrie réunionnaise ne peut envisager des gains de productivité équivalents à ceux qui interviendront. En effet, elle est déjà fortement concentrée (2 usines depuis 1997 contre 12 en 1946 et plus de 200 au 19e siècle) et les contraintes foncières limitent les capacités d’augmentation de la matière première. Les surfaces agricoles dédiées à cette culture ont même baissé de 20 % entre 1989 et 2010, qui correspondent à deux années de recensement agricole.

Des soutiens publics accrus pour maintenir la filière

Pour réduire l’écart de compétitivité entre les usines des DOM et celles d’Europe et permettre de maintenir les débouchés des sucres des DOM destinés à devenir des sucres blancs, l’état français s’est engagé à allouer aux industriels des DOM une aide complémentaire de 38 millions d’euros destinée à compenser les surcoûts de revient dans ces territoires ultramarins. Pour preuve, 28 millions d’euros sont déjà inscrits dans le projet de loi de finances 2017. Ce montant ne concerne que La Réunion, en raison des campagnes décalées aux Antilles. Cependant, ces nouvelles aides ne devraient pas totalement compenser les surcoûts de production des DOM. Les industriels ultra-marins estiment à 41,5 millions d’euros l’impact de l’écart de compétitivité lié à la libéralisation du marché, soit un différentiel de 3,5 millions d’euros.
Pour assurer leurs débouchés en sucre brut, les industriels des DOM vont devoir viser des pays européens déficitaires en sucre mais ayant des raffineries pour transformer le sucre brut (comme l’Espagne ou l’Angleterre), au détriment de la France métropolitaine, pays excédentaire. Le réseau européen de raffinage continue néanmoins sa restructuration et le niveau de prix élevé du sucre brut importé des pays Afrique-Caraïbe-Pacifique (ACP, 440 euros à fin juin 2016 avant raffinage alors que le prix communautaire du sucre blanc est de 437 euros la tonne), premier fournisseur de l’UE, laisse présager des changements à venir. Une solution alternative serait de raffiner le sucre brut à La Réunion et d’exporter le sucre ainsi blanchi. Tereos estime à 60 millions d’euros le coût de cet investissement, qui ne serait rentable sans l’aide de soutien public à la construction (fonds européens) et à l’exploitation (octroi de mer sur le sucre importé).

Sucres spéciaux : marges limitées

Une réorientation des exportations vers les sucres spéciaux constitue l’une des voies alternatives pour le sucre « péi ». Du fait de son étroitesse, le segment des sucres spéciaux devrait être davantage épargné par la suppression des quotas. Cependant, les marges de progression resteront limitées, du fait de la maturité du marché européen. Le marché global des sucres spéciaux en Europe est un marché de niche (240000 tonnes contre 17 millions de tonnes pour le sucre blanc), à plus forte valeur ajoutée et peu concurrentiel, sachant que La Réunion et la Guadeloupe en couvrent déjà la moitié. L’autre moitié provient des pays ACP et des pays les moins avancés (PMA), comme l’île Maurice, le Malawi, le Swaziland ou la Zambie. Ce marché comprend également de nouveaux concurrents venant des pays du Pacte andins (Colombie, Pérou) et du Viêt Nam, qui bénéficient d’accords commerciaux. Par ailleurs, de grands pays producteurs de sucre de canne (Brésil, Inde, Thaïlande et Australie) négocient avec l’UE pour obtenir des contingents de sucre à droit nul, alors qu’ils sont aujourd’hui soumis à des droits de douane (98 euros par tonne de sucre brut de droits de douane et 419 euros par tonne pour les sucres spéciaux, dans le cadre des négociations GATT). L’exclusion des sucres spéciaux de ces futurs accords commerciaux et le maintien des protections douanières actuelles constituent des enjeux majeurs pour l’avenir de la filière et la préservation de ce marché de niche.