Sciences politiques

À propos d’une éventuelle ratification du traité de cogestion franco-mauricienne sur le récif de Tromelin

Libre opinion d’André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue

André Oraison / 17 janvier 2017

Signé à Port Louis le 7 juin 2010, un accord-cadre franco-mauricien prévoit une coopération originale mais critiquable entre deux États sous forme d’une cogestion économique, scientifique et environnementale du récif de Tromelin et de ses espaces maritimes environnants. Ce traité va être soumis à l’Assemblée nationale le 18 janvier 2017 qui, après le Sénat, devrait en principe le ratifier et permettre enfin, après plusieurs péripéties, son entrée en vigueur effective [1].

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Campagne de fouilles archéologiques à l’île de Tromelin.

Pourtant, des voix se sont élevées, à plusieurs reprises pour dénoncer une engagement international qui aurait pour effet de céder la souveraineté du récif de Tromelin à l’État mauricien. Le traité du 7 juin 2010 a notamment heurté la classe politique de La Réunion. Pour notre collègue et ancien député socialiste Wilfrid Bertile, « l’accord ouvre la boîte à Pandore en incitant Madagascar à réclamer la même chose pour les îles du canal de Mozambique et les Comores pour les Glorieuses  » [2]. Pour sa part, le député centriste Philippe Folliot a interpellé le 11 janvier 2017 le Premier ministre sur la ratification du traité de cogestion franco-mauricien sur Tromelin et demandé au Gouvernement le retrait pur et simple du texte : « Vous devez, comme votre prédécesseur, avoir la sagesse de retirer de l’ordre du jour de l’Assemblée le projet de ratification de ce traité  ».

Secrétaire d’État chargé du commerce extérieur et de la promotion du tourisme, Matthias Fekl, a répondu que le traité de Port-Louis « vise à engager une coopération mutuellement bénéfique avec un pays voisin avec lequel nous entretenons par ailleurs des relations d’amitié et de partenariat. Cette coopération porte sur quatre domaines bien précis : l’environnement, la pêche, la météorologie et l’archéologie. 
Il ne saurait, bien sûr, être question – c’était là l’un des cœurs de votre question – de mettre en cause la souveraineté de la France dans la région, en particulier sur Tromelin. Rien, dans la mise en œuvre de cet accord, ne peut constituer une base de contestation de notre souveraineté. Toutes les garanties juridiques ont été prises  ». Le secrétaire d’État conclut en ces termes : « L’accord préserve nos intérêts, et renforce l’autorité et l’influence de notre pays dans l’océan Indien. Nous souhaitons une relation apaisée avec la République de Maurice, également indispensable pour garantir le développement économique de la région, auquel nous sommes tous ici très attachés ». Qu’en est-il en réalité ? Et d’abord quel est l’objet du différend franco-mauricien ?

Le différend franco-mauricien

Revendiqué par Maurice depuis 1976, le récif de Tromelin émerge à 450 kilomètres à l’est de Madagascar et moins de 560 kilomètres au nord de La Réunion. Ce « résidu d’Empire  » a une superficie terrestre dérisoire d’un kilomètre carré. C’est dire que le différend franco-mauricien sur Tromelin ne présente – au premier abord – qu’un intérêt mineur. En outre, par manque d’eau douce, l’îlot est impropre à l’agriculture et son sous-sol ne renferme ni minerais, ni ressources énergétiques. Au plan administratif, le récif de Tromelin a été rattaché aux Terres australes et antarctiques françaises par la loi du 21 février 2007 en même temps que les îles Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India qui sont ancrées dans le canal de Mozambique et revendiquées par Madagascar depuis 1972 [3].

Dans ce contexte, la France et Maurice ont signé un accord-cadre qui a pour objet d’établir un régime de cogestion non seulement sur le récif de Tromelin proprement dit mais aussi dans sa mer territoriale et sa zone économique exclusive. C’est dire que le champ d’application de ce traité est très vaste puisqu’il concerne un espace terrestre et maritime de 280 000 kilomètres carrés de superficie.

Le régime de cogestion concerne l’exploitation des ressources halieutiques, la protection de l’environnement et la recherche archéologique. Pour sa mise en œuvre, un volet institutionnel est prévu. L’organe principal est un comité de cogestion franco-mauricien qui se prononce par consensus. Envisagé pour une durée de 5 ans, tacitement renouvelable, le traité prévoit que les Parties pourront se réunir avant l’expiration du délai de dix ans afin de dresser le bilan de l’accord-cadre et d’en examiner le devenir. Certes, ces dispositions donnent à la France à la possibilité de remettre en cause le traité de Port-Louis dans l’hypothèse où la coopération avec Maurice se révélerait à l’usage impossible.

Accord-cadre ambigu

On peut néanmoins s’interroger sur le bien-fondé de la cogestion franco-mauricienne sur Tromelin. Le traité de Port-Louis qui l’institue peut, à certains égards, être qualifié de « marché de dupes  », dès lors que la France accorde à Maurice des avantages substantiels sans contreparties véritables dans les domaines de l’exploitation des ressources biologiques, de la protection de l’environnement et dans celui plutôt inattendu de la recherche archéologique. Il en est ainsi également dans la mesure où le traité du 7 juin 2010 ne règle pas la question centrale de la souveraineté. L’accord-cadre est équivoque dans la mesure où chaque Partie peut l’interpréter à son avantage. L’ambiguïté principale du traité apparaît à la lecture de son article 2 qui indique que le régime franco-mauricien de cogestion ainsi mis en place ne saurait être interprété comme une renonciation de la souveraineté de la France sur Tromelin établie le 11 août 1722 ou à une remise en cause de la revendication mauricienne sur ce récif qui remonte au 2 avril 1976. Ainsi, la cogestion de Tromelin par la France et Maurice ne règle pas de manière définitive le différend territorial qui les oppose.

En dépit des nombreux « garde-fous  » imposés par la France, le député centriste Philippe Folliot va même plus loin : le traité de Port-Louis lui apparaît comme un processus progressif d’« abandon de souveraineté  » de la part de la France. En vérité, pour être un traité équilibré, il aurait fallu qu’en contrepartie de la cogestion consentie sur Tromelin par la France dans des secteurs stratégiques, comme celui de l’exploitation des ressources halieutiques des eaux environnantes du récif, une obligation importante soit mise à la charge de Maurice : l’obligation de renoncer à revendiquer cet îlot pendant la durée d’exécution du traité. Dans la mesure où cette obligation – le gel de la revendication mauricienne sur Tromelin – n’a pas été exigée par la France ou acceptée par Maurice, le traité du 7 juin 2010 peut effectivement être considéré comme une porte ouverte à l’abandon de la souveraineté française sur Tromelin. Faute d’être assujettie à cette obligation, l’île Maurice peut en effet continuer à revendiquer Tromelin tout étant désormais associée par la France à un système de cogestion du récif ! Pour Maurice, la cogestion ne peut être, au demeurant, qu’une étape. Certes, dans son intervention aux Nations Unies, dès le 24 septembre 2011, Navin Ramgoolam a considéré comme un « progrès » le traité portant sur la cogestion du récif. Mais le Premier ministre mauricien a souhaité que le dialogue continue afin de permettre « le retour de Tromelin  » dans le giron mauricien. C’est dire qu’on n’a pas fini d’entendre parler du différend franco-mauricien sur Tromelin, de l’accord-cadre du 7 juin 2010 et de ses trois conventions d’application.

Les droits solides de Madagascar

Sur un plan plus global, il est certain que le traité de Port-Louis et ses conventions d’application instituent une coopération innovante entre la France et Maurice qui pourrait servir d’exemple pour d’autres pays de l’océan Indien. Ce modèle serait ainsi applicable pour résoudre le litige franco-malgache sur les îles Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India. Par ailleurs, le traité franco-mauricien va conduire à la mise en place d’une cogestion responsable qui devrait éviter la surpêche dans la ZEE de Tromelin et combattre la capture illicite de certaines espèces protégées – notamment les cétacés et les requins – pratiquée essentiellement par des palangriers asiatiques.

Néanmoins, ce traité n’échappe pas à la critique en raison autant de ses ambigüités intrinsèques que des avantages que la France accorde à Maurice, de manière injustifiée et souvent sans contrepartie. Dès lors que la revendication mauricienne sur Tromelin repose sur des arguments juridiques qui sont peu convaincants [4], la France aurait dû envisager une gestion commune du récif avec Madagascar dans le cadre d’une politique résolument anticolonialiste. Cet État a en effet des droits solides sur Tromelin qu’il pourrait faire valoir avec succès devant un tribunal international arbitral ou la Cour internationale de Justice en invoquant le droit international de la décolonisation. Le différend franco-malgache est en fait le procès du décret français du 1er avril 1960, ainsi rédigé : « Les îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sont placées sous l’autorité du ministre chargé des départements d’outre-mer et des territoires d’outre-mer ». Un faisceau d’indices démontre que les îlots revendiqués par Madagascar, à partir du 18 mai 1972, ont été, pour la plupart, des dépendances du Royaume souverain de Madagascar jusqu’à son annexion par la France, le 6 août 1896. Par la suite, il apparaît que ces îlots ont tous été des dépendances administratives de la Grande Ile jusqu’au décret du 1er avril 1960. En réalisant le démembrement de Madagascar sans consultation du peuple malgache ou de ses représentants élus et au mépris du principe de l’intangibilité des frontières héritées de la colonisation à la veille de son accession à l’indépendance, proclamée le 26 juin 1960, le décret de 1960 déroge aux principes généraux de la succession d’États [5].

Sanctuaire de biodiversité

Il faut par ailleurs souligner que la cogestion du récif de Tromelin, à l’exception de la pêche aux thonidés, ne doit avoir aucun impact au plan économique puisque ce récif est classé en « réserve naturelle » depuis 1975. Dans l’intérêt bien compris de la Communauté internationale, une cogestion responsable implique la préservation de ce statut. Dès lors, une ultime solution pourrait être envisagée. Le récif de Tromelin et les îles Éparses du canal de Mozambique ont vocation à être inscrits au Patrimoine mondial naturel de l’UNESCO dans la mesure où ces îlots abritent d’importantes colonies d’oiseaux marins lors des périodes de reproduction et les tortues marines de l’espèce chelonia mydas, déjà au seuil de l’extinction biologique [6]. Le récif de Tromelin et les îles Éparses pourraient alors rejoindre dans l’océan Indien occidental deux sanctuaires célèbres répertoriés aux Seychelles : l’atoll corallien d’Aldabra qui abrite la plus grande population de tortues terrestres géantes au monde et la Vallée de Mai sur l’île granitique de Pralin où l’on peut contempler les vestiges d’une forêt de palmiers endémiques constituée par les cocos-de-mer.

Dans l’hypothèse où ce label prestigieux et sélectif leur serait accordé, le récif de Tromelin et les îles Éparses du canal de Mozambique continueraient à être administrés en tant que « réserve naturelle » par une autorité nationale. Mais ces îlots le seraient alors sous le contrôle d’une instance internationale à autorité incontestable : le Comité du patrimoine mondial. L’inscription au Patrimoine mondial naturel de l’UNESCO du récif de Tromelin et des îles Éparses du canal de Mozambique aurait certainement des incidences non négligeables en matière de géopolitique. Cette solution éminemment écologique aurait pour effet de rendre beaucoup moins virulentes – sinon dépourvues d’intérêt pratique – les traditionnelles revendications des autorités gouvernementales malgaches et mauriciennes sur les derniers « sanctuaires océaniques de la nature primitive  » que constituent dans le bassin sud-ouest de l’océan Indien les îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India.

André Oraison

[1A. ORAISON, « Réflexions critiques sur l’accord-cadre franco-mauricien du 7 juin 2010 relatif à la cogestion économique, scientifique et environnementale du récif de Tromelin et de ses espaces maritimes environnants », RJOI, 2015, n° 20, p. 129-168.

[2W. BERTILE, « Tromelin : un accord de complaisance, déséquilibré et dangereux », Le Quotidien de La Réunion, vendredi 13 janvier 2017, p. 42.

[3A. ORAISON, « Le nouveau statut des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India à la lumière de la loi ordinaire du 21 février 2007, « portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer » (La métamorphose des îles Éparses sur le plan juridique : du statut de « territoires résiduels de la République » à celui de partie intégrante des Terres australes et antarctiques françaises) », RJOI, 2008, n° 8, p. 133-187.

[4A. ORAISON, « Radioscopie critique de la querelle franco-mauricienne sur le récif de Tromelin (La succession d’États sur l’ancienne Isle de Sable) », RJOI, 2012, n° 14, p. 5-118.

[5A. ORAISON, « Radioscopie critique de la querelle franco-malgache sur les îles Éparses du canal de Mozambique (La succession d’États sur l’archipel des Glorieuses et sur les îlots Juan de Nova, Europa et Bassas da India) », RJOI, n° 11, 2010, p. 147-233.

[6A. ORAISON, « Le classement du récif de Tromelin, de l’archipel des Glorieuses et des îlots Juan de Nova, Europa et Bassas da India au Patrimoine mondial naturel de l’UNESCO (Plaidoyer pour une protection toujours plus grande de l’environnement terrestre et marin des petites îles françaises de la zone sud-ouest de l’océan Indien) », RRJDP, 2012, n° 2, p. 889-902.