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Affaire des Chagos : la condamnation du Royaume-Uni par la Cour de La Haye le 25 février 2019 et ses incidences en matière de décolonisation dans l’océan Indien
Conférence d’André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue et Conseiller juridique du Mouvement Réunionnais pour la Paix (MRPaix)
lundi 11 octobre 2021, par
Ce 16 octobre à Saint-Denis, Olivier Bancoult, dirigeant du Groupe Réfugiés Chagos tiendra une conférence à la mairie de Saint-Denis à l’initiative du Comité de solidarité Chagos-Réunion et du Mouvement réunionnais pour la Paix intitulée « A bientôt aux Chagos ? ». Le 2 octobre à la mairie de Saint-Denis, André Oraison avait animé une conférence pourtant sur les conséquences de la condamnation du Royaume-Uni par la Cour internationale de justice dans l’affaire des Chagos. Depuis près d’un demi-siècle, les Chagossiens luttent pour revenir dans leur pays d’où ils ont été déportés en raison de la construction de la base militaire de Diego Garcia. Voici le texte de cette conférence
Dans son expertise rendue le 25 février 2019 dans l’affaire des Chagos, la Cour internationale de Justice qui siège au palais de la Paix à La Haye « est d’avis que, au regard du droit international, le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien lorsque ce pays a accédé à l’indépendance en 1968 à la suite de la séparation de l’archipel des Chagos » avant de conclure : « Le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration des Chagos ».
Un rappel historique s’impose pour comprendre la raison de l’excision des Chagos de Maurice en 1965, à la veille de son accession à l’indépendance. C’est dans un contexte de rivalité Est-Ouest qu’un accord politique anglo-américain a été conclu en 1961 : les États-Unis s’engagent à installer une grande base militaire dans l’océan Indien pour défendre les intérêts de l’Occident à la double condition que le territoire britannique retenu pour l’abriter échappe au processus de décolonisation et que toute sa population en soit évacuée. En contrepartie, ils offrent un rabais de 14 millions de dollars sur les missiles Polaris que le Royaume-Uni envisage d’acheter pour équiper ses sous-marins atomiques. C’est sous ces conditions qu’a été signé à Londres, le 30 décembre 1966, le traité anglo-américain de cession à bail des Chagos afin d’assurer la protection des routes maritimes de l’océan Indien pendant une période de 50 ans. Le traité ayant été renouvelé le 30 décembre 2016 pour une période de 20 ans, Diego Garcia a ainsi vocation à rester jusqu’au 30 décembre 2036 un porte-avions britannique ancré au cœur de l’océan Afro-asiatique et puissamment armé par les États-Unis pour le compte de l’Occident.
Entre temps, les Britanniques ont obtenu, le 23 septembre 1965, l’accord des Mauriciens pour l’excision des Chagos de la colonie de Maurice moyennant certaines contreparties. Le Royaume-Uni a pu ainsi instituer une nouvelle colonie de la Couronne : le British Indian Ocean Territory (BIOT). Concrètement, le décret-loi du 8 novembre 1965 qui crée le BIOT avait pour objet d’introduire des dispositions nouvelles pour la gestion de l’archipel mauricien des Chagos, situé au centre de l’océan Indien, et de trois îlots seychellois dispersés dans sa partie occidentale : Aldabra, Desroches, Farquhar.
Mais depuis la rétrocession de ces îlots aux Seychelles en 1976, en guise de cadeau d’indépendance, le BIOT se réduit aux seules îles Chagos dont les 1 400 habitants ont été « déplacés » entre 1967 et 1973 : la plupart vers Port-Louis et une minorité vers Victoria. Depuis le 29 juin 1976, l’administration du BIOT est confiée à un Commissaire agissant au nom de la Couronne britannique et dont le siège est fixé à Londres. La zone économique exclusive entourant les îles Chagos est immense par rapport à son territoire terrestre (65 km2) : elle a une superficie de près de 650 000 km2 et est riche en ressources halieutiques. Aussi est-elle revendiquée par Maurice depuis le 7 juillet 1980. Cet État soutient que le décret-loi du 8 novembre 1965 qui ampute la colonie de Maurice des Chagos avant son accession à l’indépendance, obtenue le 12 mars 1968, viole le droit international de la décolonisation.
Aussi, à la requête de son représentant aux Nations Unies, l’Assemblée générale a-t-elle voté une résolution en faveur de la saisine de la Cour internationale de Justice afin qu’elle statue dans l’affaire des Chagos. Adoptée le 22 juin 2017, par 94 voix contre 15 et 65 abstentions, la résolution 71/292 a décidé de demander à la Cour de La Haye de donner un avis afin de savoir si le processus de décolonisation a « été validement mené à bien lorsque Maurice a obtenu son indépendance en 1968, à la suite de la séparation des Chagos de son territoire et au regard du droit international ».
Certes, l’avis consultatif du 25 février 2019 n’a pas force obligatoire pour le Royaume-Uni. Il bénéficie néanmoins d’une grande valeur scientifique car il a été établi par des juges « possédant une compétence notoire en matière de droit international ». Ceci dit, cette expertise juridique offre peu de surprise pour les juristes et ne prête guère le flanc à une critique négative, hormis sur certains points : c’est dire qu’elle était prévisible sur la compétence de la Cour (I) comme sur le fond de l’affaire (II).
I. La compétence de la Cour et la recevabilité de la requête visant à obtenir un avis dans l’affaire des Chagos
Le Royaume-Uni a soutenu que l’excision des îles Chagos de la colonie de Maurice en 1965 avait été librement négociée avec les Mauriciens. Son représentant, Robert Buckland a précisé que les tractations anglo-mauriciennes ont abouti le 23 septembre 1965 à l’accord de Lancaster House. En contrepartie de cette excision, 3 millions de livres sterling ont été accordés à Maurice et 650 000 livres sterling pour le relogement des Chagossiens à Port-Louis. Les Mauriciens ont aussi obtenu divers droits dont ceux de pêche, la possibilité d’une accession rapide à l’indépendance et une promesse de rétrocession de toutes les îles Chagos lorsqu’elles ne seront plus indispensables à des fins de défense.
Mais c’est une approche radicalement opposée qui a été présentée par l’État mauricien. Pour sir Anerood Jugnauth, l’accord de Lancaster House n’est pas valide car il a été conclu « sous l’empire de la contrainte » et ce au détriment des intérêts mauriciens. Sir Anerood Jugnauth a aussi souligné que la Cour de La Haye est compétente dans l’affaire des Chagos car cette affaire intéresse directement les Nations Unies dont une des missions principales est de mettre un terme aux séquelles du colonialisme.
A. La compétence de la Cour reconnue à l’unanimité dans l’affaire des Chagos
La Cour tient sa compétence pour donner des avis consultatifs de l’article 96 de la Charte des Nations Unies, ainsi rédigé : « L’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité peut demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique ». Cette compétence repose ainsi sur un important critère : la question posée à « l’organe judiciaire principal des Nations Unies » doit être juridique. Pour s’assurer qu’elle était compétente pour donner un avis, la Cour a donc vérifié que les questions posées par l’Assemblée générale étaient bien des questions juridiques.
C’est un fait que l’organe plénier de l’Organisation mondiale décide, dans sa résolution 71/292, de demander à la Haute Juridiction de donner un avis consultatif sur deux questions : a) « Le processus de décolonisation a-t-il été validement mené à bien lorsque Maurice a obtenu son indépendance en 1968, à la suite de la séparation des Chagos de son territoire et au regard du droit international » ; b) « Quelles sont les conséquences en droit international du maintien des Chagos sous l’administration du Royaume-Uni, notamment en ce qui concerne l’impossibilité dans laquelle se trouve Maurice d’y mener un programme de réinstallation pour ses nationaux d’origine chagossienne ? ».
Dès lors qu’elle pose des questions juridiques évidentes, la résolution 71/292 a été reconnue valide par la Cour. L’instance juridictionnelle du palais de la Paix s’est même reconnue compétente à l’unanimité dans l’affaire des Chagos « pour répondre à la demande d’avis » émanant de l’Assemblée générale. Cependant, bien qu’elle ait compétence pour répondre à des questions juridiques, cela ne signifie pas qu’elle soit dans l’obligation absolue de l’exercer en raison de son pouvoir discrétionnaire.
B. Le pouvoir discrétionnaire de la Cour dans le cadre de sa compétence consultative
La Cour de La Haye a en effet rappelé que l’article 65 de son Statut – selon lequel elle « peut donner un avis consultatif » – doit être interprété comme lui reconnaissant « le pouvoir discrétionnaire de refuser de donner un avis consultatif même lorsque les conditions pour qu’elle soit compétente sont remplies ». Dans l’affaire des Chagos, certains États participants ont notamment fait valoir qu’il existait des raisons décisives justifiant que la Cour exerce son pouvoir discrétionnaire pour refuser de rendre l’avis sollicité. Le représentant du Royaume-Uni a ainsi déclaré qu’un différend sur les Chagos opposait son pays à Maurice et il en a déduit que le prononcé d’un avis irait à l’encontre du principe selon lequel un État n’est pas tenu de soumettre un différend à la Cour s’il n’est pas consentant. Il s’agit là d’un principe cardinal que la Cour ne conteste pas puisqu’elle l’a elle-même formulé très tôt.
À l’inverse, le représentant de Maurice a soutenu que le différend territorial anglo-mauricien – un différend qui existe bel et bien – ne saurait empêcher la Cour de procéder à l’expertise sollicitée par l’Assemblée générale. Bien que cette dispute existe au sujet de l’archipel des Chagos depuis 1980, la Haute Juridiction souligne que l’avis consultatif est demandé dans un cadre qui est beaucoup plus large que celui d’un conflit bilatéral : à savoir celui du droit international de la décolonisation qui intéresse directement les Nations Unies. En vertu de son pouvoir discrétionnaire et à une très large majorité – par 12 voix contre 2 – la Cour a, en conséquence, décidé d’envisager l’affaire des Chagos au fond.
II. La solution juridique retenue par la Cour dans l’affaire des Chagos
Pour Maurice, les îles Chagos sont revendiquées tout simplement parce qu’elles ont été excisées de la colonie de Maurice en violation du droit international coutumier de la décolonisation. Au contraire, le Royaume-Uni prétend que les résolutions évoquées par Maurice n’établissent pas des règles obligatoires du droit international au moment ou les Chagos sont détachées de Maurice en 1965.
La Cour internationale de Justice tranche ce débat bilatéral en donnant résolument tort au Royaume-Uni dans son avis consultatif (A) avant de se pencher sur les conséquences résultant, en droit international, du maintien illicite de l’archipel des Chagos sous une administration britannique (B).
A. La décolonisation de Maurice n’a pas été validement menée à bien au regard du droit international (question a)
Le processus de décolonisation de Maurice se situe dans la période qui va du détachement des îles Chagos de son territoire en 1965 à la proclamation de son indépendance en 1968 et c’est donc par référence à ce bref laps de temps que la Cour est censée établir le droit applicable à ce processus.
Ce procès-verbal préalable ayant été dressé, la Haute Juridiction a été conduite à déterminer la nature, le contenu et la portée du droit à l’autodétermination applicable au processus de décolonisation du territoire mauricien (1) avant de préciser que, dans la mesure où l’Assemblée générale s’est référée à certaines résolutions qu’elle a adoptées après le vote de la résolution 1514, elle devra – en analysant les obligations contenues dans ces résolutions – examiner les fonctions de l’organe plénier des Nations Unies dans la mise en œuvre effective du processus de décolonisation spécifique à Maurice (2).
1. Les règles du droit international applicables lors de la séparation des Chagos en 1965
Dans l’affaire des Chagos, la Cour internationale de Justice considère que sont applicables deux règles d’essence coutumière indissociables du droit international de la décolonisation au cours de la période allant de 1965 à 1968 : le droit à l’autodétermination des peuples des territoires non autonomes a) et le principe au demeurant plus ancien de l’intégrité territoriale d’un pays colonial b).
a. Le droit à l’autodétermination des peuples des territoires non autonomes ou assimilés
D’entrée de jeu, il faut se référer au chapitre XI de la Charte des Nations Unies qui contient la Déclaration relative aux territoires non autonomes. Dans l’article 73, il est indiqué que les États membres de l’Organisation « qui assument la responsabilité d’administrer des territoires dont les populations ne s’administrent pas encore complètement elles-mêmes » sont invités à « développer leur capacité de s’administrer elles-mêmes ». Pour la Cour de La Haye, « le régime juridique des territoires non autonomes, prévu au chapitre XI de la Charte, reposait sur le développement progressif de leurs institutions de manière à conduire les populations concernées à exercer leur droit à l’autodétermination ». La Cour retient ainsi l’idée que la Charte de San Francisco comporte, d’emblée, des dispositions permettant, à terme, aux populations des territoires non autonomes ou assimilés de s’administrer elles-mêmes et souligne que c’est dans ce contexte évolutif qu’elle doit rechercher à quel moment exact le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes s’est cristallisé en tant que règle du droit international coutumier ayant force obligatoire pour les États administrant des territoires coloniaux.
C’est une majorité anticolonialiste qui a précisé le principe de libre détermination des peuples sous domination étrangère dans plusieurs résolutions votées par l’Assemblée générale. Parmi elles, il faut citer la résolution 1514 contenant la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux. La question posée à la Haute Juridiction est alors celle de savoir si cette résolution contient une coutume obligatoire pour les États. On peut s’interroger, dès lors qu’une résolution votée par l’Assemblée générale n’est pas une décision mais une recommandation. Cependant, lorsqu’elles sont adoptées à l’unanimité par les États participants et répétées dans le temps, ces résolutions peuvent engendrer des règles coutumières de droit international. C’est le cas en 1960 pour la résolution 1514.
Pour comprendre cette métamorphose, il faut se référer à l’article 38 du Statut de la Cour qui définit la coutume « comme preuve d’une pratique générale acceptée comme étant le droit ». Le processus de formation d’une coutume implique l’existence d’un élément matériel résultant d’une accumulation dans le temps et dans l’espace de certains actes juridiques ou de comportements réitérés de manière uniforme par les sujets de la Communauté internationale. Mais elle implique aussi un élément psychologique, c’est-à-dire la certitude chez les sujets de droit qui répètent ces actes juridiques ou ces comportements de façon concordante de se conformer à une véritable règle juridique.
La Cour reconnaît que dans le processus de consolidation de la pratique étatique en matière de décolonisation, le vote de la résolution 1514 du 14 décembre 1960 constitue « un moment décisif ». Mais s’il en est ainsi, c’est à la suite d’une évolution en amont qui a été déterminante. Auparavant, l’Assemblée générale avait déjà, en effet, énoncé le droit des peuples des territoires coloniaux à l’autodétermination dans les résolutions 637 du 16 décembre 1952 et 738 du 28 novembre 1953, intitulées Droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, ainsi que dans la résolution 1188 du 11 décembre 1957. Il est indéniable qu’à la suite de ces résolutions, votées à de larges majorités ou à l’unanimité et répétées de manière concordante dans le domaine de la décolonisation, plusieurs colonies ont accédé à l’indépendance avant le vote de la résolution 1514. Mais il n’en demeure pas moins vrai aussi que la phase zénithale est atteinte avec la résolution 1514 qui cristallise le droit à l’autodétermination des territoires non autonomes en tant que principe fondamental du droit international de la décolonisation.
La Cour de La Haye considère que la résolution 1514 atteste de la présence significative d’un élément psychologique au sujet du droit à l’autodétermination en tant que norme coutumière, en raison de son contenu novateur, de la vigueur du style et, plus encore, des conditions de son adoption. C’est un fait décisif que la résolution 1514 a été adoptée à l’unanimité des États participants : par 89 voix et 9 abstentions. Après avoir notamment constaté que le processus de libération des peuples coloniaux est « irréversible », la résolution 1514 énonce, dans son article 2, un principe transcendant, universel et immuable, ainsi formulé : « Tous les peuples ont le droit de libre détermination ». La Cour relève par ailleurs que le processus de décolonisation s’est accéléré en 1960, année au cours de laquelle 18 pays ont pu devenir indépendants et que, lors de la décennie « 60 », ce sont les peuples d’une trentaine d’autres colonies qui exerceront leur droit de libre détermination et accéderont aussi à la souveraineté.
Ainsi, la résolution 1514 a bien constitué la base juridique du processus de décolonisation de la plupart des territoires non autonomes ou territoires coloniaux dans la seconde moitié du XXe siècle. Pour l’ensemble des juristes internationalistes comme pour les éminents juges qui siègent au palais de la Paix, il est clair qu’il existe une corrélation étroite entre le vote unanime par l’Assemblée générale de la résolution 1514 du 14 décembre 1960 et le processus de décolonisation qui a suivi son adoption.
Le droit à l’autodétermination des populations des territoires coloniaux reconnu par la résolution 1514 a bien été exercé par le peuple mauricien à la suite des élections législatives générales organisées le 7 août 1967. Ces élections ont fait émerger une majorité de députés (39 contre 23) en faveur de l’indépendance de Maurice qui sera proclamée le 12 mars 1968. Nonobstant, ce droit a été violé par le Royaume-Uni lorsqu’il a édicté le décret-loi du 8 novembre 1965 qui détache les Chagos de la colonie britannique de Maurice aux fins d’intégration dans le BIOT dans la mesure où le peuple mauricien n’a pu exercer son droit à l’autodétermination sur l’ensemble de son territoire national.
b. Le principe fondamental du respect de l’intégrité territoriale d’un territoire colonial
Le Royaume-Uni a soutenu que le caractère coutumier du droit de libre détermination n’emportait pas obligation de le mettre en œuvre dans les limites du territoire colonial au cours de la période évoquée par la Cour de La Haye et qui va de 1965 à 1968. En réponse à une telle allégation jugée fallacieuse, la Cour a rétorqué que le droit à l’autodétermination du peuple concerné est défini par référence à la totalité du territoire colonial, conformément à l’article 6 de la résolution 1514 du 14 décembre 1960 qui – comme on peut le constater – est rédigé en des termes particulièrement bien frappés : « Toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l’unité nationale et l’intégrité territoriale d’un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations Unies ».
Après avoir ainsi clairement indiqué que le principe de droit international relatif à l’obligation de consulter un peuple colonisé pour lui permettre d’accéder à la pleine indépendance constitue « le droit international applicable au cours de la période qui va de 1965 à 1968 », le tribunal international du palais de la Paix met l’accent, de manière impérative, sur le fait que tous les peuples des territoires non autonomes ou assimilés sont toujours « habilités à exercer leur droit à l’autodétermination sur l’ensemble de leur territoire, dont l’intégrité doit être respectée par la puissance administrante ».
2. Les fonctions de l’Assemblée générale à propos de la décolonisation de Maurice
C’est un fait que l’Assemblée générale des Nations Unies a joué un rôle majeur en matière de décolonisation en amont de la résolution 1514 : l’organe plénier de l’ONU a toujours veillé au respect des obligations des États membres prévues au chapitre XI de la Charte mais qui résultent aussi de la pratique suivie au sein de l’Organisation. C’est dans ce contexte évolutif que la question a), posée dans la résolution 71/292, invite la Cour internationale de Justice à se pencher – à l’occasion de l’examen du droit international applicable au processus de décolonisation de Maurice – sur les obligations du Royaume-Uni, évoquées cette fois-ci en aval de la résolution 1514. Par une série de résolutions, adoptées à l’unanimité, l’Assemblée générale a en effet condamné l’excision de l’archipel des Chagos de la colonie de Maurice, réalisée par le méphistophélique décret-loi britannique du 8 novembre 1965.
Ainsi, la résolution 2066 du 16 décembre 1965 invite-t-elle le Royaume-Uni « à ne prendre aucune mesure qui démembrerait le territoire de Maurice ». De même, dans les résolutions jumelles 2232 du 20 décembre 1966 et 2357 du 19 décembre 1967, l’Assemblée générale réitère très clairement sa déclaration selon laquelle toute tentative visant à détruire « l’intégrité des territoires coloniaux est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations Unies et de la résolution 1514 ». Par suite, la Cour de La Haye en déduit qu’en demandant au Royaume-Uni de respecter ses obligations internationales dans le processus de décolonisation de Maurice, « l’Assemblée générale a agi dans le cadre de la Charte et de l’exercice des fonctions qui lui sont dévolues pour contrôler l’application du droit à l’autodétermination ». Il faut par ailleurs souligner que l’Assemblée générale a toujours invité l’ensemble des puissances administrantes à respecter l’intégrité des territoires coloniaux.
Dans son avis consultatif du 25 février 2019, la Cour n’hésite pas à mentionner des résolutions de l’Assemblée générale qui visent tout particulièrement la France, un pays accusé par certains États riverains de l’océan Indien de poursuivre une politique néocolonialiste : elle cite les résolutions 3161 du 14 décembre 1973 et 3291 du 13 décembre 1974, intitulées « Question de l’archipel des Comores », ainsi que la résolution 34/91 du 12 décembre 1979 intitulée « Question des îles Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India ». Faut-il ici rappeler que les îles Éparses sont revendiquées par la République de Madagascar depuis 1972 et l’île de Mayotte par l’Union des Comores depuis 1975 ?
Pour la Haute Juridiction, il y a incompatibilité entre l’excision par la puissance administrante d’une partie d’une colonie et le droit à l’autodétermination, à moins que cette excision soit fondée sur l’expression libre et authentique de la volonté du peuple du territoire colonial. Pour justifier la séparation des Chagos de Maurice avant son accession à l’indépendance, le représentant du Royaume-Uni invoque l’accord précité de Lancaster House du 23 septembre 1965 qui aurait été librement conclu avec les Mauriciens. Mais pour le représentant de Maurice, cet accord n’est pas valide car conclu « sous l’empire de la contrainte » et en violation des résolutions adoptées par les Nations Unies.
Pour résoudre ce problème, la Cour de La Haye a été conduite à examiner les circonstances dans lesquelles les îles Chagos ont été excisées de Maurice par le décret-loi du 8 novembre 1965 afin de savoir si cette excision est bien compatible avec le droit international de la décolonisation. Dans un avis du 16 octobre 1975 sur le Sahara occidental, la Cour note que le droit de libre détermination laisse à l’Assemblée générale « une certaine latitude quant aux procédés selon lesquels ce droit doit être mis en œuvre ». L’exercice du droit d’autodétermination du peuple d’un territoire colonial peut consister en un référendum ou résulter de l’élection d’une assemblée représentative locale. La Cour précise néanmoins que si l’exercice de la libre détermination par un peuple d’un territoire colonial n’impose pas un processus standard, il doit en revanche être l’expression de la volonté libre et authentique du peuple concerné. La Haute Juridiction entérine ici une exigence essentielle de la résolution 1514, ainsi rédigée dans son article 5 : « Des mesures immédiates seront prises, dans les territoires qui n’ont pas encore accédé à l’indépendance, pour transférer tous pouvoirs aux peuples de ces territoires, sans aucune condition ni réserve, conformément à leur volonté librement exprimée ».
À Lancaster House, Maurice a sans aucun doute consenti à l’excision de l’archipel des Chagos du territoire mauricien. Mais la Cour de La Haye met l’accent sur un point qui va être décisif dans son avis, à savoir que, lorsqu’elle a accepté cette excision, Maurice n’était encore qu’une colonie. La Cour note que le Comité spécial de la décolonisation avait déjà alerté l’Assemblée générale, dès 1964, en indiquant que la Constitution de Maurice « ne permet pas aux représentants de la population d’exercer des pouvoirs législatifs ou exécutifs réels ». C’est donc dans une conjoncture déséquilibrée que les îles Chagos ont été détachées de Maurice qui n’est encore qu’une colonie de la Couronne en 1965. Autant dire qu’elle était dans l’impossibilité de négocier un quelconque accord sur un strict pied d’égalité avec sa puissante Métropole. Les Britanniques ont pu ainsi imposer leur point de vue aux Mauriciens lors des pourparlers de Lancaster House dans un climat d’intimidations et procéder, par suite, à l’excision des îles Chagos de la colonie de Maurice, avant son accession à l’indépendance.
Ayant ainsi examiné l’ensemble des circonstances dans lesquelles Maurice a accepté l’excision de l’archipel des Chagos dans l’accord de Lancaster House, la Cour conclut : « Ce détachement n’a pas été fondé sur l’expression libre et authentique de la volonté du peuple concerné ». Par suite, à l’issue de son expertise rendue à la majorité écrasante de 13 voix contre une, elle « est d’avis que, au regard du droit international, le processus de décolonisation de Maurice n’a pas été validement mené à bien lorsque ce pays a accédé à l’indépendance en 1968 à la suite de la séparation des îles Chagos ».
B. Les conséquences juridiques constatées par la Cour à la suite du maintien illicite des îles Chagos sous l’administration britannique (question b)
Avant de se prononcer sur les conséquences juridiques résultant du maintien des Chagos sous la souveraineté du Royaume-Uni en violation du droit international de la décolonisation, le sort tragique de ses habitants mérite quelques réflexions préalables (1). Ces réflexions sont nécessaires pour comprendre les critiques émises à l’encontre des conclusions de la Cour dans l’affaire des Chagos (2).
1. Le sort des Chagossiens et leurs revendications devant les juridictions britanniques
Entre 1967 et 1973, divers stratagèmes impliquant la ruse et la force ont été mis en œuvre pour obliger 1 400 Chagossiens répartis en 428 familles à quitter leurs terres natales. Le Commissaire du BIOT a d’abord racheté le 3 avril 1967 les plantations qu’une société exploitait aux Chagos pour 660 000 livres sterling : cette décision a eu pour effet de mettre un terme à l’exploitation du coprah et de laisser les « Ilois » sans emploi. À la même époque, les caboteurs sont invités à ne plus visiter les îles aux fins de ravitaillement. En parallèle, les administrations, les écoles et les églises installées aux Chagos sont fermées. Après avoir ainsi incité les Chagossiens à quitter leurs îles en vertu d’un scénario machiavélique, les Britanniques ont pris une mesure plus exécrable. Le 16 avril 1971, le Commissaire du BIOT édicte une ordonnance indiquant que « personne ne peut y être présente sur le Territoire, à moins d’être en possession d’un permis ». C’est dans ces conditions que les derniers « Ilois » – tous dépourvus de permis – ont été déplacés. Les menaces d’expulsions forcées obligèrent le 27 avril 1973 les ultimes récalcitrants encore réfugiés sur l’atoll de Peros Banhos, à quitter à jamais leur terre natale.
Pourtant, rien n’avait été prévu pour les accueillir à Maurice. Nombreux sont les Chagossiens qui n’y ont trouvé ni logement décent ni travail stable, faute de qualification professionnelle. Beaucoup ont souffert de malnutrition ou ont sombré dans l’alcoolisme, la toxicomanie, la délinquance et la prostitution, quand ce n’est pas dans le désespoir, la violence, la démence ou le suicide. Quant à l’indemnisation promise en 1965 par le Royaume-Uni pour leur réinstallation dans les faubourgs populaires de Port-Louis, elle fut dérisoire. Par un accord anglo-mauricien conclu le 4 septembre 1972, Maurice n’a en effet obtenu que 650 000 livres sterling pour financer le relogement des Chagossiens. Certains d’entre eux ont réclamé un supplément afin de tenir compte d’une inflation galopante au moment de son versement. Conclu le 7 juillet 1982, un second accord anglo-mauricien a prévu l’octroi par le Royaume-Uni d’une somme de 4 millions de livres sterling « pour solde de tout compte ».
Originaire de Peros Banhos, Olivier Bancoult a décidé en 1998 de contester la validité des décisions le privant du droit de revenir aux Chagos. Dans sa décision du 3 novembre 2000, la Haute Cour de Londres lui donne raison en prononçant l’annulation de l’ordonnance du 16 avril 1971 qui avait déclaré les Chagossiens persona non grata sur leurs terres natales. Le Gouvernement britannique ne fit pas appel de la décision et abrogea l’ordonnance. Parallèlement, le secrétaire d’État britannique aux Affaires étrangères annonça qu’il examinerait la faisabilité d’une réinstallation des exilés aux îles Chagos. Réalisée en 2002, l’expertise demandée indiquait toutefois que « des inondations périodiques dues à des tempêtes et des secousses sismiques risquaient de rendre la vie difficile à la population réinstallée ». À la suite de ce rapport négatif, le Royaume-Uni promulgua le 10 juin 2004 deux décrets-lois décidant que nul n’avait le droit de séjourner dans le BIOT sans autorisation. Olivier Bancoult a, derechef, contesté la validité de ces décisions devant les juges britanniques. Certes, il obtint gain de cause devant la Haute Cour de Londres le 11 mai 2006 et la Cour d’Appel le 23 mai 2007. Mais sur pourvoi du secrétaire d’État aux Affaires étrangères, le « droit de retour » reconnu aux Chagossiens a été rejeté dans une décision rendue le 22 octobre 2008 par la section juridique de la Chambre des Lords. Créée le 1er octobre 2009 la Cour suprême du Royaume-Uni – également saisie par Olivier Bancoult – a confirmé la décision prise en 2008 par les « Law Lords » dans son arrêt du 29 juin 2016.
Mais la déception la plus grande subie par les Chagossiens devait se produire le 16 novembre 2016. Dès le 20 décembre 2012, le Royaume-Uni avait annoncé qu’il allait revoir sa politique relative à la réinstallation des Chagossiens sur leur terres natales. À cette fin, une seconde étude de faisabilité fut réalisée concernant leur relogement aux îles Chagos. Le rapport concluait qu’un tel projet était concevable, tout en précisant que sa réalisation poserait des difficultés financières. Or, ce projet a finalement été abandonné le 16 novembre 2016 « pour des raisons d’intérêts en matière de défense et de coûts pour les contribuables britanniques ». Après avoir ainsi exposé les circonstances de l’excision des Chagos de Maurice en 1965 et du sort de leurs habitants, la Cour constate que « la loi britannique et les décisions des tribunaux du Royaume-Uni ne leur permettent pas de revenir aux Chagos ».
2. Les deux importantes omissions de la Cour au sujet des conséquences juridiques résultant de la séparation illicite des Chagos de Maurice en 1965
Après avoir constaté que la décolonisation de Maurice n’avait pas été réalisée conformément aux règles coutumières du droit international de la décolonisation, la Cour internationale de Justice en déduit que le maintien de la gestion britannique sur les Chagos constitue un « fait illicite à caractère continu », avant d’ajouter : « Le Royaume-Uni est tenu, dans les plus brefs délais, de mettre fin à son administration de l’archipel des Chagos, ce qui permettra à Maurice d’achever la décolonisation de son territoire dans le respect du droit des peuples à l’autodétermination ». La Cour de La Haye a également tenu à apporter une dernière précision, ainsi formulée : « Tous les États Membres sont tenus de coopérer avec les Nations Unies aux fins du parachèvement de la décolonisation de Maurice ». Pour clore la radioscopie de l’avis consultatif rendu le 25 février 2019 dans l’affaire des Chagos, il faut dire que cette savante expertise n’échappe pas à la critique sur certains points se rapportant à la question b).
Pour la Cour, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est « un des principes essentiels du droit international contemporain ». Aussi, pour éradiquer le colonialisme, elle aurait dû ériger le droit de libre détermination des populations des territoires coloniaux au rang de norme impérative du droit international général ou norme de jus cogens à laquelle aucune dérogation n’est permise. Dans leurs opinions individuelles sous l’avis du 25 février 2019, certains juges considèrent que la qualification de norme de jus cogens attribuée au droit des peuples coloniaux à l’autodétermination s’impose d’autant plus que son caractère opposable « erga omnes » a été rappelé par la Cour dans le présent avis, comme elle l’avait fait dans son arrêt rendu le 30 juin 1995, portant sur le Timor oriental. Pour le juge Patrick Robinson, ériger au rang de norme de jus cogens le principe d’autodétermination des populations coloniales dans l’affaire des Chagos aurait eu pour effet d’entraîner la nullité du traité anglo-américain du 30 décembre 1966, portant cession à bail stratégique des îles Chagos pour une durée indéterminée.
Sur un autre versant, le silence de la Cour au sujet de la réparation des préjudices causés aux Chagossiens a été relevé dans une déclaration du juge libanais Nawaf Salam. Bien qu’il souscrive au dispositif de l’avis du 25 février 2019, ce juge reproche à la Cour de n’avoir pas repris à son compte le principe résultant d’une pratique établie par sa devancière dans l’arrêt du 13 septembre 1928, rendu à propos de l’affaire de l’Usine de Chorzow : la Cour permanente de Justice internationale avait posé le principe selon lequel « la réparation doit, autant que possible, effacer toutes les conséquences de l’acte illicite ». Pour corroborer cette critique, il faut rappeler que, dans l’affaire relative aux Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, la Cour n’avait pas hésité à déclarer, dans son avis du 9 juillet 2004, que « l’État d’Israël est tenu d’indemniser, conformément aux règles du droit international applicables en la matière, toutes les personnes physiques ou morales qui auraient subi un préjudice matériel du fait de la construction de ce mur ». Dans l’affaire des Chagos, la Cour se contente de renvoyer la question de l’indemnisation des Chagossiens à l’Assemblée générale qui est normalement compétente pour permettre le parachèvement de la décolonisation de Maurice.
Réflexions terminales
La solution donnée par la Cour le 25 février 2019 est approuvée par l’ensemble des juristes en tant que confirmation des règles du droit international de la décolonisation et ce, en dépit de quelques omissions relevées au cours de la présente étude. Ceci dit, quelques remarques générales s’imposent.
Le mécanisme de l’article 96 de la Charte concernant la possibilité pour l’Assemblée générale de demander un avis à la Cour à l’initiative d’un pays membre des Nations Unies pourrait apparaître, de plus en plus souvent, comme une procédure permettant de contourner le principe du consentement d’un État au règlement judiciaire de ses différends avec un autre État afin de soumettre à la Cour des affaires portant sur des questions de décolonisation jugées irrégulières. Certes, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes a connu l’une des évolutions les plus remarquables en tant que chapitre du droit international dans la seconde moitié du XXe siècle. Néanmoins, alors qu’a pris fin la troisième Décennie internationale de l’élimination du colonialisme proclamée par l’Assemblée générale pour la période 2011-2020, force est de constater que des « résidus d’Empires coloniaux » existent, çà et là.
Dans l’océan Indien, l’histoire du colonialisme ne se conjugue pas encore entièrement au passé, dès lors que subsistent plusieurs vestiges de l’ancien Empire colonial français. Par suite, certains États n’auraient-ils pas intérêt à saisir la Cour par l’intermédiaire de l’Assemblée générale pour contester la souveraineté de la France sur certaines terres insulaires de l’Indianocéanie ? Le problème se pose pour Madagascar qui revendique les îles Éparses depuis 1972, pour les Comores qui invoquent le caractère comorien de Mayotte depuis 1975 et enfin pour Maurice qui réclame le récif Tromelin depuis 1976.
En arguant du fait qu’il est lié aux États-Unis par un traité conclu le 30 décembre 1966 et qui devrait en principe expirer le 30 décembre 2036, le Royaume-Uni refuse, pour sa part, de donner satisfaction aux Mauriciens qui luttent pour parachever le processus de décolonisation de leur pays et aux Chagossiens qui souhaitent revenir vivre sur leurs terres natales. Il convient de préciser que si l’État mauricien ambitionne de récupérer les Chagos, il entend faire preuve de réalisme en affirmant ne pas vouloir remettre en cause l’existence de la base militaire de Diego Garcia. Dans sa déclaration faite aux Nations Unies, le 22 juin 2017, en sa qualité de Premier ministre mauricien, sir Anerood Jugnauth a proposé de conclure un traité avec les Américains et les Britanniques afin d’assurer la pérennité de la base américaine. Malgré cette offre, le Royaume-Uni a annoncé, le 30 avril 2019, qu’il n’avait pas l’intention d’honorer l’avis donné par la Cour avant de recevoir, dès le 6 mai suivant, l’approbation des États-Unis. Pour Maurice, la lutte pour le parachèvement de la décolonisation de Maurice doit donc se poursuivre à l’ONU, aussi longtemps que les Chagos resteront sous une administration britannique.
À cette fin, une première résolution a été votée le 22 mai 2019 par l’Assemblée générale par 116 voix contre 6 et 56 abstentions. En prenant appui sur l’avis consultatif rendu par la Cour, un avis qu’elle approuve sans réserve, la résolution 73/295 lance un véritable ultimatum au Royaume-Uni en exigeant de cet État qu’il restitue l’archipel des Chagos à Maurice « de manière inconditionnelle » et, qui plus est, « dans un délai maximum de six mois à compter de l’adoption de la présente résolution ». Mais à ce jour, l’ultimatum virulent des Nations Unies n’a en rien modifié le point de vue britannique.
André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue et Conseiller juridique du Mouvement Réunionnais pour la Paix (MRPaix)