La Réunion a déjà connu deux étapes cruciales : l’étape de la liberté avec l’abolition de l’esclavage le 20 décembre 1848 et celle de l’égalité avec l’abolition du régime colonial le 19 mars 1946. Depuis la création du PCR, à son initiative, les 17 et 18 mai 1959, Paul Vergès a combattu pour atteindre une troisième étape : celle de la responsabilité des Réunionnais dans le cadre de la République française. Cet objectif avait été annoncé deux ans auparavant, lorsque la fédération réunionnaise du PCF constate que la départementalisation votée en 1946 n’est pas mise en œuvre. Dans une lettre adressée au Président du Conseil, Guy Mollet, et publiée le 14 mai 1957 dans « Témoignages », Paul Vergès et Raymond Mondon – élus députés communistes de La Réunion le 2 janvier 1956 – déclaraient : « Les Réunionnais, onze ans après le vote de la loi du 19 mars 1946 et de la Constitution, constatent que, dans les faits, l’égalité qui leur avait été promise leur est systématiquement refusée. L’espoir qu’ils avaient en 1946 se transforme en une immense amertume ». Ce constat a conduit Paul Vergès à revendiquer un régime d’autonomie pour La Réunion entre 1959 et 1981 tandis que ses adversaires l’accusaient de conduire son île sur une triple voie : appauvrissement, totalitarisme, indépendance.

Après l’échec de la ligne de l’autonomie, le fondateur du PCR est devenu le champion de la décentralisation, dès l’arrivée de François Mitterrand à la présidence de la République le 10 mai 1981. Il s’est battu pour faire admettre dans les DOM « l’égalité sociale individuelle » qui est la conséquence de la loi du 19 mars 1946, alors que la droite sous la houlette de Jacques Chirac – Premier ministre de 1986 à 1988 – était favorable à « la parité sociale globale », synonyme d’égalité au rabais. Pour montrer leur opposition à la loi du 31 décembre 1986 qui, pour eux, consacre « la parité sociale raciste », Élie Hoarau et Paul Vergès démissionnent le 14 octobre 1987 de leur mandat de députés. En 1995, le candidat gaulliste à l’élection présidentielle, Jacques Chirac, finira par s’aligner sur la thèse défendue par Paul Vergès en promettant « l’égalité sociale individuelle ». Celle-ci sera introduite dans les DOM dès le 1er janvier 1996, après un demi-siècle de luttes incessantes des forces de progrès.

Comme leurs aînés en 1946, les communistes pouvaient donc être satisfaits en 1996. À la suite de l’introduction du statut départemental à La Réunion, Témoignages n’avait-il pas claironné – mais peut-être un peu trop vite – le 19 décembre 1947 : « C’est par-dessus tout du travail communiste et pour les générations futures cela demeurera du beau travail communiste ». Avec l’obtention de l’égalité sociale individuelle, Paul Vergès aurait pu reprendre la formule et prendre sa retraite. Mais en raison de son tempérament, il en fut autrement. Il est vrai que la situation locale est loin d’être satisfaisante en 1996. Depuis, elle a tendance à s’aggraver. En janvier 2018, 182 000 Réunionnais sont inscrits à Pôle emploi, soit 30 % de la population en âge de travailler et plus de 60 % des jeunes de moins de 25 ans.

Lors de son second mandat sénatorial qui commence le 25 septembre 2011 et prend fin avec son décès le 12 novembre 2016, Paul Vergès a proposé trois réformes pour redresser la situation : la création du congrès des élus départementaux et régionaux, la fusion du département et de la région et la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de Constitution. Par la suite, le PCR a avalisé ces réformes lors de son 9e congrès qui a siégé à Sainte-Suzanne, le 5 février 2017 : ses membres ont déclaré vouloir poursuivre les objectifs de Paul Vergès dans le cadre d’un « rassemblement pour la dignité et la responsabilité des Réunionnais ». Envisageons d’emblée le premier élément du triptyque vergésien.

Parmi les réformes nécessaires à La Réunion, il faut mentionner la fusion du département et de la région. Mais Paul Vergès constate que les élus de la région monodépartementale de La Réunion se trouvent dans l’impossibilité de la réaliser, faute d’obtenir l’accord d’un organe approprié – le congrès – institué dans les départements français d’Amérique mais pas à La Réunion. Pour comprendre cette anomalie, il convient de mettre l’accent sur les possibilités de réformes statutaires autorisées par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, une révision intervenue à la suite de deux grands discours prononcés sur l’avenir des Outre-mer par le Président de la République, le premier à la Martinique le 11 mars 2000 et le second à La Réunion le 18 mai 2001. À La Réunion, Jacques Chirac s’était exprimé en des termes particulièrement bien frappés : « L’heure des statuts uniformes est passée. Il n’y a plus aujourd’hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d’outre-mer. Chacune d’entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins, sans se voir opposer un cadre rigide et identique ».

C’est dans ce contexte novateur qu’a été votée la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République. Réécrit, l’article 73 de la Constitution permet, dans son alinéa 7, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ». Dans les deux cas, il s’agit d’une évolution dans le cadre de l’article 73 et en aucun cas d’une sortie du champ d’application de cette disposition. Dès lors, conformément à l’alinéa 2 de l’article 72-3 de la Constitution, le principe de l’identité législative, inscrit dans l’alinéa 1er de l’article 73, a vocation à s’appliquer lorsqu’il y a fusion d’un département et d’une région ou institution d’une assemblée unique pour ces deux entités.

L’alinéa 7 de l’article 73 précise que ces réformes ne peuvent être mises en œuvre « sans qu’ait été recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ». L’alinéa 2 de l’article 72-4 de la Constitution indique que ce consentement est donné par la voie d’une consultation populaire à la suite d’une décision prise par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement ou sur proposition des assemblées parlementaires. Mais le Gouvernement ne pourra faire des propositions au Président qu’après avoir obtenu le « feu vert » de la collectivité concernée par l’une des réformes autorisées par l’article 73.

Quelle est donc l’autorité locale habilitée à donner ce « feu vert » ? Réponse est donnée par la loi d’orientation pour l’outre-mer – la LOOM – du 13 décembre 2000 qui a anticipé la décision du Constituant de 2003. Son article 62 introduit dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) l’article L. 5911-1 ainsi rédigé : « Dans les régions d’outre-mer qui comprennent un seul département, il est créé un congrès des élus départementaux et régionaux composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux ». L’article L. 5915-1 précise : « Le congrès des élus départementaux et régionaux délibère de toute proposition d’évolution institutionnelle, de toute proposition relative à de nouveaux transferts de compétences de l’État vers le département et la région concernés, ainsi que de toute modification de la répartition des compétences entre ces collectivités locales ». Le conseil général et le conseil régional délibèrent sur les propositions du congrès et leurs délibérations sont transmises au Premier ministre par le président de l’assemblée concernée. Le Gouvernement « peut » ensuite déposer – ce n’est donc pas une obligation – un projet de loi organisant une consultation de la population locale.

Le congrès s’est manifesté en Guyane et à la Guadeloupe en 2001, puis à la Martinique en 2003 et, chaque fois, il s’est prononcé pour le remplacement des collectivités existantes par une collectivité unique. Par la suite, la Guyane et la Martinique ont été les premières entités à mettre en pratique les propositions de leurs congrès respectifs : chacun de ces DOM a opté pour la fusion du département et de la région, lors des consultations populaires du 24 janvier 2010. Le statut des nouvelles collectivités uniques est fixé par une loi organique du 27 juillet 2011, relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, et la loi du 27 juillet 2011, relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Après les élections régionales des 6 et 13 décembre 2015, le centriste Rodolphe Alexandre et l’indépendantiste Alfred Marie-Jeanne ont été élus présidents respectifs de la Collectivité territoriale de Guyane et de la Collectivité territoriale de Martinique pour un mandat de 6 ans, à compter du 1er janvier 2016. À l’occasion, il faut noter que le congrès est une institution temporaire : la création d’une entité se substituant, à un département et à une région constitue en quelque sorte le « chant du cygne » du congrès qui perd aussitôt sa raison d’être et disparaît. C’est dire que le congrès n’existe plus aujourd’hui – du moins dans sa forme originelle – qu’en Guadeloupe. Qu’en est-il alors de La Réunion ?

Au plan statutaire, la LOOM n’y est pas applicable dans la mesure où les élus de la droite locale ont refusé de remettre en cause l’architecture du département et de la région de La Réunion, établie par les lois de 1946 et de 1982. Concrètement, l’instauration de ce statu quo institutionnel s’est faite en trois étapes. D’abord, à la suite d’un amendement présenté à l’Assemblée nationale le 11 octobre 2000 par le Gouvernement et entériné le 13 décembre suivant, la LOOM contient dans son article 1er une mention indiquant solennellement qu’elle respecte « l’attachement des Réunionnais à ce que l’organisation de leur île s’inscrive dans le droit commun ». Rappelons que l’article 62 de la LOOM a introduit dans le CGCT l’article L. 5911-1 qui crée le congrès dans les régions monodépartementales d’outre-mer.

Mais sa rédaction a paru trop générale à la droite réunionnaise, hostile à tout forme d’évolution institutionnelle. Aussi, des parlementaires réunionnais ont-ils demandé sa modification. Cette réécriture a été obtenue lors du vote de la loi du 12 juin 2001, portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l’actualisation et à l’adaptation du droit applicable outre-mer. En vertu de l’article 1er de cette loi, l’article L. 5911-1 exclut La Réunion par une lecture a contrario : « Dans les régions françaises d’Amérique qui comprennent un seul département, il est créé un congrès des élus départementaux et régionaux composé des conseillers généraux et des conseillers régionaux ». Défendue bec et ongles par les élus de La Réunion, l’option conservatrice a enfin été confirmée, au cours d’une troisième étape, lors des débats parlementaires qui ont porté en 2002 sur la refonte de l’article 73 de la Constitution, mise à jour par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

Ainsi, le congrès n’existe pas à La Réunion. Pour Paul Vergès, ce vide juridique est condamnable car il à vise à pétrifier ad vitam æternam le statu quo dans une seule collectivité territoriale ultramarine. Aussi a-t-il déposé, le 27 octobre 2014, un amendement au projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales avec, pour objectif, la création du congrès des élus départementaux et régionaux à La Réunion. Cet amendement a consisté à insérer dans ce projet de loi, après l’article 1er, un article additionnel ainsi formulé : « L’avant-dernier alinéa de l’article 1er de la loi n ° 2011-884 du 27 juillet 2011, relative aux collectivités territoriales de Guyane et de la Martinique est ainsi rédigé : « En Guadeloupe et à La Réunion, le congrès des élus départementaux et régionaux est composé des membres du conseil général et du conseil régional ».

Malgré l’avis défavorable de la Commission des lois du Sénat, l’amendement a été adopté par le Sénat le 30 octobre 2014. Mais lors de la deuxième lecture, à l’Assemblée nationale, le Gouvernement a fait voter un amendement de suppression de la disposition, jugée anticonstitutionnelle, car constitutif d’un « cavalier législatif ». Paul Vergès a déposé le 18 mai 2015 un nouvel amendement, ayant le même objet, au projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. Mais après un nouvel avis défavorable du Gouvernement et de la Commission des lois, cet amendement – qualifié lui aussi de « cavalier législatif » – a été, cette fois-ci, rejeté par le Sénat le 26 mai 2015. Un troisième amendement déposé par la sénatrice Gélita Hoarau – la suppléante communiste de Paul Vergès – le 17 janvier 2017 a enfin été écarté pour inconstitutionnalité sur le fondement de la « règle de l’entonnoir ».

Dans une note à la presse le 27 mai 2015, le sénateur Paul Vergès a lui-même tiré les leçons de l’absence d’un congrès des élus départementaux et régionaux à La Réunion. Il constate d’abord que « La Réunion reste toujours privée d’un droit offert à la Guadeloupe, à la Guyane et à la Martinique » avant de faire valoir qu’« aucun argument juridique ne peut justifier cette discrimination » entre les DOM créés dans le même logiciel égalitariste par la loi de départementalisation du 19 mars 1946 et de souligner que l’absence du congrès des élus départementaux et régionaux « condamne La Réunion au statu quo institutionnel et réduit encore les possibilités d’un développement durable ». Les progressistes réunionnais du PCR entendent désormais agir pour que le congrès revendiqué par le sénateur Paul Vergès soit créé à La Réunion afin de proposer à sa population des réformes structurelles au moins analogues à celles qui s’appliquent en Guyane et à la Martinique depuis le 1er janvier 2016.

André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue