Contrairement aux déclarations des partisans du statu quo qui se recrutent dans les formations politiques locales de droite, du centre et même de la gauche non communiste, la réforme institutionnelle suggérée par le sénateur Paul Vergès, avec pour finalité le remplacement du département et de la région par une collectivité unique, n’est pas de nature à faire entrer La Réunion dans une zone de « turbulences institutionnelles ». En vérité, cette réforme se caractérise par trois traits rassurants : la fusion du département et de la région de La Réunion n’est ni révolutionnaire, ni autoritaire, ni hypothétique [1].

D’abord, la réforme proposée par Paul Vergès n’est pas révolutionnaire puisqu’elle est autorisée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. À la suite de la révision de la Constitution qui permet désormais à l’ensemble des collectivités territoriales françaises ultramarines et notamment aux DOM – y compris celui de La Réunion – de se doter de statuts « sur mesure » au sein de la République, l’article 73 rénové de la Constitution a prévu, dans son alinéa 7, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ». Afin d’éviter toute polémique stérile, une double précision s’impose. En premier lieu, l’article 72-3 de la Constitution souligne, dans son alinéa 2, que la nouvelle collectivité territoriale qui se substitue au département et à la région d’outre-mer demeure régie par l’article 73 de la norme suprême, c’est-à-dire par le principe de l’identité législative, un principe auquel les « Domiens » sont dans l’ensemble très attachés. En second lieu, la réforme visant à fusionner le département et la région de La Réunion n’a rien à voir avec la revendication de « l’autonomie démocratique et populaire dans le cadre de la République française » qui avait été formulée par le PCR de Paul Vergès, entre 1959 et 1981. Pour les communistes réunionnais, la revendication de l’autonomie de La Réunion était alors présentée comme une alternative obligée à l’inaction des gouvernements successifs qui refusaient d’accorder aux Ultramarins des DOM les mêmes droits qu’aux Métropolitains [2].

« Ni révolutionnaire, ni autoritaire, ni hypothétique »

Ensuite, la réforme proposée par Paul Vergès n’est pas autoritaire dès lors qu’une évolution statutaire implique désormais, dans tous les cas de figure, l’approbation préalable des populations d’outre-mer concernées et, plus exactement encore, une consultation populaire directe. Il en est ainsi, alors même que la création d’une nouvelle collectivité territoriale n’est pas, en principe, soumise à une telle obligation dans la France métropolitaine. Nous l’avons déjà constaté. Mais il paraît utile d’insister sur cette exigence démocratique qui doit rassurer les « Domiens ». Cette exigence s’impose, en droit, dans toutes les collectivités ultramarines et notamment dans les départements et régions d’outre-mer (DROM), depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dès lors que l’alinéa 7 de l’article 73 de la Constitution exige que soit « recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ». La Constitution reconnaît désormais à tous les habitants des collectivités périphériques un « droit de veto » de nature à empêcher toute évolution statutaire jugée prématurée, insuffisante ou, a fortiori, inopportune.

Enfin, la réforme proposée par Paul Vergès n’est pas hypothétique puisqu’elle a déjà été engagée avec succès en Guyane et à la Martinique. Le statut des deux nouvelles collectivités uniques est fixé par la loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, complétée le même jour par la loi relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Précédents dans d’autres territoires

Pour mettre davantage en confiance les Réunionnais et les Guadeloupéens, encore réticents à accepter ces réformes institutionnelles, Paul Vergès a fait observer que les exemples connus de fusion de collectivités territoriales ne sont pas cantonnés aux Outre-mer. On peut en effet citer des exemples analogues, mis en œuvre en Métropole. Relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, la loi du 16 janvier 2015 a ainsi opéré d’autorité, dans son article 1er, une réduction de moitié du nombre des régions dans l’Hexagone. De même, le Gouvernement socialiste de Manuel Valls a fait voter la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Or, ce texte législatif peut intéresser La Réunion et la Guadeloupe dans la mesure où il prévoit dans son article 30 la création – à compter du 1er janvier 2018 – de « la collectivité de Corse », une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, « en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse ».

Mais pourquoi les Réunionnais devraient-ils se rallier à la solution institutionnelle choisie le 24 janvier 2010 par les Guyanais et les Martiniquais ? Pourquoi La Réunion devrait-elle suivre la voie désormais tracée pour la Corse, une voie qui est beaucoup plus ambitieuse et fusionnelle puisqu’elle intéresse trois collectivités territoriales, au lieu de deux dans le bassin sud-ouest de l’océan Indien ? En d’autres termes, quel est le fondement de la fusion du département et de la région de La Réunion ?

Au plan conceptuel, la coexistence de deux exécutifs et de deux assemblées sur la même assise territoriale et visant le même groupement humain est une aberration statutaire. Avec l’ensemble des publicistes, on doit la considérer comme une « excentricité » ou une « malformation congénitale », dès lors que cette « forme de bicamérisme » ou « hydre à deux têtes » comporte toujours des « risques d’incertitude, de double emploi, de dilution des responsabilités et de conflits d’attributions » [3]. Pour corroborer cette critique, le sénateur Paul Vergès note que la cohabitation du département et de la région peut constituer une pomme de discorde durable entre le conseil départemental et le conseil régional lorsque ces deux assemblées n’ont pas la même sensibilité politique, en raison de modes de scrutin différents. Par suite, cette cohabitation peut conduire à des blocages dans la mise en œuvre des programmes ou, pire encore, à des gaspillages : il en est ainsi lorsqu’il y a double emploi des deniers publics en cas d’enchevêtrements des compétences entre les deux assemblées. Or, les deniers publics doivent être utilisés avec parcimonie en période de crise majeure comme celle que nous connaissons aujourd’hui à La Réunion, une région monodépartementale caractérisée, de surcroît, par l’étroitesse de son aire géographique (2 512 kilomètres carrés de superficie) et la faiblesse numérique de sa population par rapport à la plupart des régions métropolitaines (851 000 habitants en 2015). C’est dire que la cohabitation du département et de la région introduite, à titre de « pis-aller », par la loi du 31 décembre 1982 portant organisation des régions d’outre-mer est, à tous égards, pénalisante pour les Réunionnais.

Pour une collectivité territoriale unique

Dans la mesure où cette loi ne prend pas en considération toutes les spécificités de La Réunion, il importe d’exiger son remplacement. C’est l’opinion qui a été exprimée au Palais du Luxembourg le 4 octobre 2012 par Paul Vergès, à l’occasion des États généraux de la Démocratie territoriale. Après avoir constaté, dans le cadre de l’Atelier sur l’Outre-mer, que « La Réunion est une région monodépartementale » depuis l’adoption de la loi du 31 décembre 1982 avec tous les effets négatifs que ce statut comporte, le sénateur communiste déclare que – dans l’intérêt bien compris des Réunionnais – « il nous faut donc faire comme en Martinique et en Guyane qui ont opté pour une collectivité territoriale unique ». Paul Vergès montre ainsi sa préférence pour la réforme qui est perçue par une partie de l’opinion publique réunionnaise comme étant la plus radicale : la création d’une collectivité territoriale se substituant au département et à la région de La Réunion, mais toujours régie par l’article 73 de la Constitution et exerçant, par suite, les compétences attribuées à un département et à une région d’outre-mer ainsi que toutes les compétences qui leur sont dévolues par la loi pour tenir compte de leurs « caractéristiques et contraintes particulières ». Dans sa contribution pour le changement structurel, formulée au Sénat le 4 octobre 2012, le chef historique du PCR a précisé sa pensée en ces termes : « Compte tenu de l’étroitesse de notre territoire et de la modestie relative de notre population, nous émettons la proposition, telle que préconisée par François Mitterrand en 1981, d’une assemblée élue à la proportionnelle intégrale avec, aujourd’hui, le respect de la parité. C’est ainsi que La Réunion pourra devenir un exemple de développement durable et pourra permettre à la France de rayonner ! ».

Contrairement aux déclarations de la classe politique locale qui, dans l’ensemble, se montre favorable au statu quo institutionnel, il est impératif, pour le sénateur communiste, de remplacer le département et la région qui coexistent à La Réunion depuis le 1er janvier 1983 par une collectivité unique. Cette réforme lui paraît d’autant plus nécessaire qu’elle présente des avantages indéniables.

Le sénateur Paul Vergès est d’abord convaincu que la réforme structurelle proposée aurait pour conséquence de réduire, de manière non négligeable, les coûts de fonctionnement des services publics réunionnais, tout en simplifiant au passage leurs gestions et en améliorant, par suite, leurs performances. À cet égard, la religion de Paul Vergès est bien établie : la coexistence de deux collectivités territoriales sur le même espace géographique et visant la même population est inutile et coûteuse. Concrètement, le passage à la collectivité territoriale unique à La Réunion devrait logiquement se traduire par une diminution immédiate et pratiquement de moitié du personnel politique (les élus locaux) et une réduction progressive des personnels administratifs (titulaires et contractuels), ainsi que par une utilisation plus parcimonieuse des biens immobiliers et des matériels. La réforme préconisée par les communistes réunionnais aurait ainsi le grand mérite de réaliser des économies sur les dépenses publiques locales qui sont toujours – faut-il ici le rappeler ? – à la charge des contribuables réunionnais.

Des compétences élargies

Le sénateur Paul Vergès a également fait valoir que la réforme proposée permettrait à La Réunion de renforcer sa cohérence, son unité et sa visibilité. Le passage à la collectivité territoriale unique lui confèrerait un poids politique beaucoup plus important qu’aujourd’hui dans ses relations avec le Gouvernement de Paris. Il s’agit-là d’un autre avantage majeur qui – contrairement au précédent – est spontanément reconnu par tous les observateurs et ne fait, par suite, l’objet d’aucune réserve.

Le sénateur Paul Vergès souligne enfin que la création d’une collectivité territoriale se substituant au département et à la région de La Réunion serait de nature à faciliter l’intégration de ce petit pays insulaire dans son environnement naturel qu’est le bassin sud-ouest de l’océan Indien. Le passage à la collectivité unique renforcerait la crédibilité et le poids économique de La Réunion auprès des pays indépendants ancrés dans l’Indianocéanie – Comores, Madagascar, Maurice et les Seychelles – qui sont tous, de surcroît, des États membres de la Commission de l’océan Indien (COI) au même titre que la France qui y représente, depuis 1986, les intérêts du département et de la région de La Réunion [4].

La réforme proposée par Paul Vergès donnerait enfin à la collectivité territoriale se substituant au département et à la région de La Réunion la possibilité d’accroitre sa cohérence et son efficacité à l’égard de la population locale au triple plan économique, social et culturel. Mais encore est-il indispensable – comme l’a toujours réclamé le leader historique du PCR – que la collectivité unique réunionnaise soit dotée non seulement des compétences traditionnelles attribuées à un département et à une région d’outre-mer mais aussi de compétences élargies avec des moyens financiers correspondants.

André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue