Sciences politiques

La “préférence régionale” Outre-mer

Libre opinion de André Oraison

André Oraison / 21 mars 2005

“Témoignages” publie aujourd’hui l’intégralité d’une libre opinion d’André Oraison, professeur de Droit public à l’Université de La Réunion, intitulée
par l’auteur : "La tendance à la généralisation du principe contestable de la “discrimination positive” dans une partie de la France ultramarine - Réflexions critiques sur le principe de la “préférence régionale” mis en œuvre en Polynésie française par la loi organique du 27 février 2004 sur la base du nouvel article 74 de la Constitution".

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Faut-il admettre le principe de la "préférence régionale" dans les différentes composantes de la "France du grand large" et notamment dans les départements d’Outre-mer (D.O.M.) pour assurer la protection de l’emploi local et la sauvegarde du patrimoine foncier ? La question a été posée avec une certaine acuité à La Réunion au cours de l’année 2004.
Plusieurs points de vue - favorables ou défavorables - ont été publiés dans les journaux locaux par des particuliers qui ont parfois rédigé des articles anonymes ou pris des noms d’emprunt (1) , par les responsables insulaires des organisations syndicales et patronales (2) ainsi que par les partis politiques et notamment par le Parti communiste réunionnais (P.C.R.).
Par la voix de deux de ses membres influents, le P.C.R. s’est ainsi déclaré hostile au principe de la "préférence régionale" en tant que moyen de création d’emplois en faveur des seuls Réunionnais d’origine. M. Claude Hoarau a notamment déclaré que "le P.C.R. ne peut pas faire le choix de sacraliser un slogan que certains veulent récupérer pour allumer un feu qu’on ne pourrait plus éteindre", tandis que M. Pierre Vergès précise que son parti est "résolument contre" l’instauration d’une politique qui peut "facilement glisser vers une préférence communale, voire communaliste" (3) .
Mais tandis que le débat politique sur le principe de la "préférence régionale" - ou principe de la "discrimination positive" - est lancé à La Réunion comme dans les autres départements et régions d’Outre-mer (D.R.O.M.), force est de constater que ce principe quelque peu sulfureux a reçu une première application officielle en 2004 dans une dépendance de la France périphérique ancrée dans le Pacifique et plus précisément en Polynésie française. Cela mérite explications. Les voici.
Après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui permet la refondation des articles 73 et 74 de la Charte fondamentale de la Vème République et rend enfin possible l’élaboration de statuts internes "à la carte", les réformes depuis longtemps souhaitées par les élus polynésiens sont devenues pleinement réalisables. La loi organique du 27 février 2004 confère en effet un nouveau statut d’autonomie renforcée à la Polynésie française qui constitue une réelle avancée par rapport à celui qui résultait de la loi organique du 12 avril 1996 dans la mesure où il se traduit par un accroissement sensible des compétences internationales et internes de la Polynésie française (4) .
Certaines de ces nouvelles compétences internes sont audacieuses, voire choquantes pour une partie de la doctrine : c’est le cas des compétences qui sont attribuées à la Polynésie française dans le domaine de la protection de la population locale. La loi organique du 27 février 2004 institue en effet pour la première fois un soutien du marché du travail local et une sauvegarde du patrimoine foncier en faveur des populations établies depuis un certain temps sur le territoire polynésien.
Encore conviendrait-il d’ajouter pour nourrir le débat dans les D.O.M. que cette loi singulière n’est nullement révolutionnaire dès lors qu’elle s’inspire des dispositions qui sont en vigueur en Nouvelle-Calédonie depuis la mise en œuvre de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 !
L’article 24 de la loi organique du 19 mars 1999, "relative à la Nouvelle-Calédonie", reconnaît en effet le droit au Congrès de la Nouvelle-Calédonie de prendre des mesures permettant de restreindre l’accès à l’exercice de certaines professions pour favoriser l’emploi de personnes justifiant d’"une durée suffisante de résidence" sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie et tout particulièrement les titulaires de la citoyenneté néo-calédonienne. On pourrait au demeurant comprendre avec Mme Valérie Goesel-Le Bihan la philosophie générale de ce statut insolite - sinon inconvenant - qui a été voté dans un contexte conflictuel bien particulier : "Si la quasi-totalité de la classe politique a accepté de sacrifier certains principes fondamentaux de la théorie de l’État et du droit public français, c’est uniquement sur l’autel de la paix sociale en Nouvelle-Calédonie" (5) .
Mais comment ne pas s’alarmer quand on s’aperçoit que la loi statutaire du 27 février 2004 s’inspire également d’un projet de loi constitutionnelle qui devait être soumise au Congrès le 24 janvier 2000 afin de définir un nouveau statut pour la Polynésie française.
Construit sur le modèle néo-calédonien, ce projet prévoyait qu’une loi organique définirait pour la Polynésie française "les règles relatives à la citoyenneté polynésienne et aux effets de celle-ci en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité économique et d’accession à la propriété privée". Le vote de cette importante loi constitutionnelle avait toutefois été reporté sine die (6).
Fortement contestable au niveau des principes républicains traditionnels, le principe de la "discrimination positive" n’a pas pour autant été abandonné puisqu’il sera gravé trois ans plus tard dans le marbre de la Constitution. Entièrement réécrit à la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, "relative à l’organisation décentralisée de la République", le nouvel article 74 de la Charte fondamentale est très clair. Dans son alinéa dixième, il décide en effet qu’une loi organique peut "déterminer", pour les collectivités d’Outre-mer qui sont "dotées de l’autonomie", les conditions dans lesquelles "des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d’accès à l’emploi, de droit d’établissement pour l’exercice d’une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier".
Ce principe discriminatoire à valeur constitutionnelle a toutefois un champ d’application bien déterminé. Conformément à l’article 74 de la Constitution, il ne peut pas s’appliquer dans n’importe quelle collectivité territoriale ultramarine mais uniquement dans les collectivités d’Outre-mer (C.O.M.). C’est dire déjà a contrario qu’il n’est pas applicable dans les D.O.M. en général et à La Réunion en particulier ! De surcroît, il ne s’applique pas dans toutes les C.O.M. dans la mesure où cet article 74 ne prévoit pas un régime uniforme pour cette catégorie. À côté des C.O.M. en général, il reconnaît en effet l’existence d’une sous-catégorie : les C.O.M. "dotées de l’autonomie" (C.O.M.-D.A.). Il convient à l’occasion de souligner avec M. Frédéric Sauvageot que le départ entre C.O.M. et C.O.M.-D.A. est loin d’être négligeable. Sans aller jusqu’à leur accorder une compétence pour édicter des textes ayant valeur de loi, l’article 74 reconnaît aux C.O.M.-D.A. trois pouvoirs ou protections caractéristiques de l’autonomie. Concrètement, on doit mentionner la faculté pour ces collectivités ultramarines de participer à l’exercice des compétences de l’État, des garanties juridictionnelles spécifiques du respect par l’État du domaine relevant de leur compétence et la possibilité d’adopter des discriminations positives en faveur des populations locales (alinéa 10) (7) .
"Portant statut d’autonomie de la Polynésie française", la loi organique du 27 février 2004 - qui fait une première application de cette "discrimination positive" dans une C.O.M.-D.A. - a donc pu être déclarée, sur ce point, conforme à la Charte suprême par le Conseil constitutionnel. À l’occasion, le Conseil a tenu à rappeler une jurisprudence bien établie dans sa décision du 12 février 2004. Il indique ainsi que "rien ne s’oppose, sous réserve des prescriptions des articles 7, 16 et 89 de la Constitution, à ce que le pouvoir constituant introduise dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui, dans les cas qu’elles visent, dérogent à des règles ou principes de valeur constitutionnelle".
Dans leur décision, les juges du Palais Montpensier rappellent néanmoins que "la mise en œuvre de telles dérogations ne saurait intervenir que dans la mesure strictement nécessaire à l’application du statut d’autonomie" et qu’il en est ainsi "des dispositions édictées en faveur de la population de la Polynésie française en vertu du dixième alinéa de l’article 74 de la Constitution" (8).
On peut néanmoins s’interroger sur le bien-fondé de cette clause constitutionnelle avec une partie de la doctrine. Pour M. Jean-Philippe Thiellay, "la Constitution ouvre ainsi officiellement la porte, sur une partie du territoire national, à des mesures manifestement contraires au principe d’égalité, dans la ligne de ce que l’article 77 de la Constitution a prévu dans le cas tout à fait particulier de la Nouvelle-Calédonie" (9) . Faut-il par ailleurs rappeler, avec M. Jean-Marie Pontier que le principe républicain de l’égalité entre les citoyens a été consacré par le Conseil d’État et par le Conseil constitutionnel en tant que "principal des principes généraux du droit" et qu’il est "l’un des principes les plus profondément ancrés dans la conscience politique des Français" (10)  ?
Ces philippiques doctrinales étant formulées, il faut en fait établir le départ entre deux catégories de mesures spécifiques prévues aujourd’hui en faveur de la population de la Polynésie française : à savoir la sauvegarde du patrimoine foncier (II) et la protection de l’emploi local (I).

I . Les mesures prises pour assurer la protection de l’emploi local

Conformément à la clause 74 de la Charte constitutionnelle qui permet l’adoption de mesures préférentielles en faveur de la population locale dans le domaine de l’emploi, l’article 18 de la loi organique du 27 février 2004 décide que la Polynésie française peut prendre des mesures favorisant "l’accès aux emplois salariés du secteur privé au bénéfice des personnes justifiant d’une durée suffisante de résidence sur son territoire" (alinéa 1er). Il prévoit également, que de telles mesures, "à égalité de mérite", pourront être appliquées dans les mêmes conditions pour "l’accès aux emplois de la fonction publique de la Polynésie française et des communes" (alinéa 2). Il est enfin décidé que la Polynésie française peut adopter, dans les conditions prévues à l’alinéa 1er, des mesures favorisant "l’accès à l’exercice d’une activité professionnelle non-salariée, notamment d’une profession libérale" (alinéa 3). Il est ainsi reconnu compétence à l’assemblée de la Polynésie française pour fixer - par la voie de "lois du pays" - pour chaque type d’activité professionnelle et chaque secteur d’activité des mesures favorisant la population locale dans le respect de "critères objectifs en relation directe avec les nécessités du soutien ou de la promotion de l’emploi local" (alinéa 4).
Au niveau des principes, ces diverses dispositions législatives nous paraissent tout à fait condamnables. Elles constituent des atteintes manifestes au droit au travail et à la liberté d’aller et venir ou liberté des communications dès lors qu’elles visent à exclure des personnes en fonction de leur provenance géographique.
Pourtant, la concrétisation du principe de la "préférence régionale" est aujourd’hui saluée par l’ensemble de la classe politique polynésienne. Les diverses formations politiques locales - qu’elles soient autonomistes ou indépendantistes - voient en effet dans ce principe discriminatoire un rempart efficace face à l’arrivée excessive de gens étrangers au territoire polynésien et un moyen de tenir compte de l’étroitesse du marché local du travail (11) .
Au-delà de la solution de principe retenue par le Constituant de 2003, on peut supposer que les modalités d’application de l’article 74 de la Charte suprême et de la loi organique du 27 février 2004 seront sujettes à controverses.
En vérité, l’action de l’assemblée de la Polynésie française "en faveur de sa population" suppose au préalable que le concept de "population locale" - aujourd’hui flou - soit strictement défini. Dans cette optique, on ose espérer que les débats porteront uniquement sur la "durée suffisante de résidence" des personnes sur le territoire de la Polynésie française et non sur leurs origines ethniques ou leur lieu de naissance !
À ce sujet, la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 15 mars 1999 à propos du statut de la Nouvelle-Calédonie est éclairante. Cette décision a précisé qu’il revenait aux "lois du pays" de fixer la "durée suffisante de résidence ... en se fondant sur des critères objectifs et rationnels en relation directe avec la promotion de l’emploi local, sans imposer de restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise en œuvre de l’accord de Nouméa". Toutefois, les Sages du Haut Conseil prenaient soin d’ajouter que "cette durée ne saurait excéder celle fixée... pour acquérir la citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie" (12)  !
Le système mis en place en 2004 dans la Polynésie française afin de soutenir l’emploi local est donc à la fois impressionnant et très proche de celui qui existe en Nouvelle-Calédonie depuis 1998. Il en est de même du dispositif établi pour assurer la protection du patrimoine foncier (II).

II . Les mesures prises pour assurer la protection du patrimoine foncier

Dans sa formulation initiale, la loi statutaire du 12 avril 1996 relative à la Polynésie française avait, certes, déjà prévu des dispositions dérogatoires en matière foncière et notamment "un régime discrétionnaire d’autorisation préalable à la réalisation d’opérations de transfert de propriété". Éviter le morcellement de la propriété et la spéculation foncière : tels étaient alors les objectifs poursuivis par le Législateur.
Cependant, dans sa décision du 9 avril 1996, le Conseil constitutionnel avait censuré le mécanisme ainsi envisagé car il comportait "des limitations directes au droit de disposer" qui est un "attribut essentiel du droit de propriété" et que de telles limitations revêtaient "un caractère de gravité telle que l’atteinte au droit de propriété qui en résulte dénature le sens et la portée de ce droit garanti par l’article 17 de la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen" (13) .
Par la suite, pour contourner cette jurisprudence, le projet de loi constitutionnelle relatif à la Polynésie française voté par le Sénat le 12 octobre 1999 - mais jamais soumis au Congrès - avait prévu la possibilité de règles particulières en matière "d’accession à la propriété foncière". Il revenait donc à la loi organique du 27 février 2004 d’innover en introduisant en Polynésie française des mesures de sauvegarde du patrimoine foncier dès lors que ces mesures sont désormais autorisées par la Loi fondamentale, après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
Les dispositions de cette loi organique sont une nouvelle fois conformes au nouvel article 74 de la Constitution qui concerne uniquement les collectivités d’Outre-mer "dotées de l’autonomie" - les C.O.M.-D.A. - et tout particulièrement la Polynésie française. Dans son alinéa 10, cette clause souligne que "des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière ... de protection du patrimoine foncier".
Concrètement, dans son article 19, la loi statutaire du 27 février 2004 ouvre la possibilité à la Polynésie française de mettre en place un régime subordonnant "à déclaration les transferts entre vifs de propriétés foncières situées sur son territoire ou de droits sociaux y afférents, à l’exception (toutefois) des donations en ligne directe ou collatérale jusqu’au quatrième degré".
Ce régime juridique est par ailleurs assorti de l’exercice possible d’un droit de préemption sur les propriétés foncières ou les droits sociaux y afférents qui peut être exercé - dans les deux mois de la déclaration - par le conseil des ministres de la Polynésie française. Il est enfin prévu qu’à défaut d’accord sur la valeur desdits propriétés ou droits sociaux, cette valeur est "fixée comme en matière d’expropriation".
Plusieurs fondements ont été invoqués pour justifier l’exercice du droit de préemption. On peut mentionner ici la préservation de "l’appartenance de la propriété foncière au patrimoine culturel de la population de la Polynésie française", la préservation de "l’identité" de cette population ou encore la sauvegarde ou la mise "en valeur" de ses "espaces naturels".
Globalement, l’article 19 de la loi organique du 27 février 2004 précise qu’il incombera aux "lois du pays" votées par l’assemblée de la Polynésie française le soin de fixer la "durée suffisante de résidence" qui est exigée pour être dispensé de la déclaration du transfert. Que dire alors en conclusion ?

Conclusion

En sa qualité de nouvelle collectivité d’Outre-mer dotée de l’autonomie (C.O.M.-D.A.), la Polynésie française peut désormais voter des "lois du pays" sous le contrôle juridictionnel spécifique du Conseil d’État, statuant en premier et dernier ressort. Elle a également la possibilité d’abroger ou de modifier, sous réserve de l’accord préalable du Conseil constitutionnel, les dispositions législatives qui empiètent dans son propre domaine de compétence. Elle peut enfin instaurer une discrimination positive et plus exactement adopter des mesures préférentielles en faveur de la population locale pouvant faire état d’une durée suffisante de résidence en Polynésie afin d’assurer la protection du marché local du travail et la sauvegarde du patrimoine foncier.
Beaucoup d’observateurs sont prêts à partager - au moins sur un point - l’opinion du sénateur Gaston Flosse (U.M.P.) qui a été très présent dans les débats au Palais du Luxembourg sur la rénovation du statut de son pays. L’ancien président de la Polynésie française a en effet fait valoir que le statut d’autonomie renforcé accordé à son pays était le meilleur "antidote" aux velléités séparatistes qui se manifestent dans cette collectivité ultramarine (14) .
Cependant, après la courte victoire remportée le 13 février 2005 par les indépendantistes du Tavini Huiraatira ("Au service du peuple") à l’occasion d’une élection territoriale partielle dans les îles du Vent (circonscription de Tahiti-Moorea) (15) - et l’élection de son rival - M. Oscar Temaru - en tant que "président de la Polynésie française", le 3 mars suivant (16) , l’avenir seul nous dira si cette affirmation est avérée.
Sur un plan général, il convient d’ajouter que le principe de la "préférence régionale" ou principe de la "discrimination positive" se présente aujourd’hui comme un ver dans le fruit. Il risque de se frayer un passage dans les diverses composantes de la France périphérique qui vont bénéficier du statut de "collectivités d’Outre-mer" (C.O.M.) assujetties au nouvel article 74 de la Constitution et plus exactement du statut de COM "dotées de l’autonomie" (C.O.M.-D.A.).
Après avoir été introduit à titre exceptionnel en Nouvelle-Calédonie en 1998, voici qu’il est maintenant étendu à la Polynésie française en 2004. Il est en outre déjà programmé pour 2005 dans le projet de loi organique concernant la future C.O.M.-D.A. de Saint-Barthélemy qui a fait sécession de la Guadeloupe lors de la consultation populaire du 7 décembre 2003. Dès lors, à quand l’application de ce principe discriminatoire à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon ?
La répétition de ces exemples démontre que le principe de la "préférence régionale" est destructeur de la démocratique française et de la cohésion sociale dans un État moderne. Les mesures qui en découlent reviennent tout simplement à transposer au niveau d’une collectivité territoriale ultramarine le principe de la "préférence nationale", tant décrié en France métropolitaine dans toutes les formations politiques à l’exception des partis de l’extrême droite et notamment du Front national de M. Jean-Marie Le Pen ! Le principe de la "préférence régionale" a implicitement une connotation raciale, voire raciste. C’est dire qu’il conduit au sectarisme.
Il peut par ailleurs s’analyser en une régression sociale dès lors qu’il est négateur d’une indispensable et valorisante mobilité des travailleurs vers la France métropolitaine, l’Union européenne ou encore l’environnement géographique immédiat de chaque collectivité ultramarine à une époque qui est pourtant caractérisée par l’ouverture généralisée des frontières et la mondialisation de l’économie.
Certes, le débat politique sur la "préférence régionale" dont nous parlions au début de cette étude peut très bien se poursuivre dans les D.O.M. en général et à La Réunion en particulier, même s’il revient à traiter essentiellement de l’antagonisme traditionnel zoreil/créole ou du problème connexe de la créolisation des cadres. C’est la rançon de la démocratie dans un pays où le taux du chômage est très préoccupant puisqu’il avoisine les 40% de la population active.
Il s’agit toutefois d’un débat stérile, dans la mesure où le principe de la "préférence régionale" ne peut juridiquement prospérer que dans les seules C.O.M.-D.A.
Dans l’hypothèse où la classe politique réunionnaise se prononce - dans son immense majorité - pour le statu quo institutionnel et plus précisément pour le maintien à La Réunion du statut de région monodépartementale relevant de l’article 73 de la Constitution avec ses avantages et ses inconvénients, ce débat est même inutile (17)  ! C’est dire que les responsables locaux devront faire preuve d’imagination et recourir à d’autres moyens moins contestables et surtout moins démagogiques pour mener à bien une politique de plein emploi.

André Oraison

(1) Voir notamment Remontranz, "L’immoralité de la préférence régionale : une vaste tromperie", “Le Journal de l’Île”, lundi 20 décembre 2004, p. 51 et "Préférence régionale : Le remède à la création massive d’emplois ?", “Témoignages”, mercredi 24 novembre 2004, p. 9.

(2) Voir "Dossier : les réactions des organisations syndicales et patronales", “Le Journal de l’Île”, vendredi 27 août 2004, p. 18.

(3) Voir Quéguiner (Th.), "Le PCR "résolument contre" la préférence régionale", “Le Journal de l’Île”, vendredi 3 septembre 2004, p. 13.

(4) Voir Oraison (A.), "Le nouveau statut d’autonomie renforcée de la Polynésie française (Exégèse de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’une collectivité d’Outre-mer conformément à l’article 74 de la Constitution)", R.F.D.A., 2004/3, pp. 530-548.

(5) Voir Goesel-Le Bihan (V.), "La Nouvelle-Calédonie et l’accord de Nouméa, un processus inédit de décolonisation", A.F.D.I., 1998, p. 30.

(6) La réunion du Congrès a été annulée par un décret du 19 janvier 2000. Voir J.O.R.F., 20 janvier 2000, p. 975.

(7) Voir Sauvageot (F.), "La nouvelle catégorie des collectivités d’Outre-mer", R.J.O.I., 2002-2003/3, pp. 129-130.

(8) Voir le paragraphe 8 de la décision n° 2004-490 DC du 12 février 2004 in J.O.R.F., 2 mars 2004, p. 4220.

(9) Voir Thiellay (J.-Ph.), "Les outre-mers dans la réforme de la Constitution", A.J.D.A., 24 mars 2003, p. 570.

(10) Voir Pontier (J.-M.), "L’administration territoriale : le crépuscule de l’uniformité ?", “La Revue Administrative”, 2002/6, p. 633.

(11) Voir l’interview de Mme Marie-Laure Vanizette en sa qualité de membre du petit groupe autonomiste Te Fetia Api ("L’Etoile Nouvelle"), qui s’oppose au parti autonomiste Tahoeraa Huiraatira ("Le Rassemblement du Peuple") de M. Gaston Flosse, in "Trois questions à Marie-Laure Vanizette", “Le Monde”, jeudi 15 janvier 2004, p. 11.

(12) Voir la décision du 15 mars 1999 in J.O.R.F., 21 mars 1999, p. 4235

(13) Voir la décision du 9 avril 1996 in J.O.R.F., 13 avril 1996, p. 5725.

(14) Voir Saux (J.-L.), "Un nouveau statut pour la Polynésie française", “Le Monde”, jeudi 15 janvier 2004, p. 11.

(15) Voir Saux (J.-L.), "Le succès de M. Temaru ne résout pas la crise en Polynésie", “Le Monde”, mardi 15 février 2005, p. 8.

(16) Voir Saux (J.-L.), "L’indépendantiste Oscar Temaru a été réélu à la tête de la Polynésie", Le Monde, samedi 5 mars 2005, p. 9.

(17) Voir Oraison (A.), "Quelques réflexions générales sur l’article 73 de la Constitution de la Vème République, corrigé et complété par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Les possibilités offertes aux départements d’Outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique) en matière d’habilitation législative et l’exception insolite du département de La Réunion", R.F.D.A., 2003/4, pp. 684-693.