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L’État unitaire postule une source unique du pouvoir normatif. Cependant, les collectivités de la République française bénéficient d’un pouvoir normatif dérogatoire issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

Identité législative et adaptation

La situation des collectivités ultramarines s’inscrivait déjà dans cette logique de rupture de l’unité normative. L’article 73 de la Constitution dans sa rédaction antérieure reconnaissait, malgré l’identité législative, que des mesures d’adaptation pouvaient s’avérer nécessaires au régime juridique des départements d’outre-mer eu égard à leur situation particulière.
L’article 74 classait, de façon beaucoup plus nette, les territoires ultramarins sous le régime de la spécialité législative. Chacun de ces deux régimes constituent un ordre juridique spécifique, dérogatoire à l’ordre juridique de la métropole, et conjointement, au principe d’unité d’organisation et de fonctionnement des collectivités territoriales.
Ce statut particulier résidait notamment dans les compétences d’une assemblée territoriale originale et l’intervention consultative de ladite assemblée à l’égard des actes du législateur, concrétisant la spécialité législative.
Avant la révision constitutionnelle opérée par la loi du 28 mars 2003, les territoires d’outre-mer étaient déjà en dehors du principe de l’uniformité institutionnelle et cette possibilité reconnue à chaque territoire de disposer d’un statut particulier n’est pas nouvelle.
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a reconnu au législateur le pouvoir de créer de nouvelles catégories de collectivités territoriales ne comprenant qu’un exemplaire. (1) Le Conseil a eu une attitude similaire a propos de la création de la collectivité sui generis de la Corse.
En effet, le Conseil reconnaît la création d’une collectivité dérogatoire au principe unitaire des collectivités territoriales (2) ; en réalité, la Corse a emprunté sa problématique particulière à celle des collectivités ultramarines. La révision institutionnelle de la loi du 11 juillet 2001 relative au Mayotte a transformé cette île en collectivité départementale.

Les spécificités de la Nouvelle Calédonie

L’insertion dans la Constitution de 1958 d’un titre XIII relatif à la Nouvelle Calédonie dotant celle-ci d’un statut propre qui lui permet de jouir d’une autonomie dérogatoire du droit commun des collectivités territoriales témoigne de cette rupture.
Une répartition des compétences entre la République française et la Nouvelle Calédonie est retenue. Dès 1965, la jurisprudence a décidé que cette dernière est compétente dans des matières qui, en France métropolitaine peuvent être du domaine de la loi (3). Ainsi, la particularité des territoires d’outre-mer justifiait déjà ce traitement différencié.
Le nouveau statut issu de la loi du 9 mars 1999 est l’exemple de l’"autonomie" la plus poussée qui puisse exister au sein d’un État unitaire. Cette collectivité bénéficie de transfert de compétences significatives notamment en matière de pouvoir législatif. Les délibérations de l’Assemblée de la Nouvelle Calédonie donnent lieu, dans certaines matières, à des lois du pays. Ces dernières sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. C’est donc un pays d’outre-mer qui partage la souveraineté (4) (dans certaines matières) avec l’État français.
Le principe unitaire de la République a dû s’accommoder d’un tempérament induit de l’évolution des sociétés.
La grande innovation vient de l’octroi d’un pouvoir normatif diversifié aux collectivités territoriales, spécial dans le cadre des collectivités ultramarines. L’exercice de ce pouvoir n’est pas limité au territoire national. En effet, il est reconnu un pouvoir normatif "international" aux collectivités ultramarines. L’exercice de ce pouvoir est encadré et contrôlé.

1 - L’évolution du pouvoir normatif des collectivités ultramarines

Le nouveau texte de la Constitution institue un pouvoir normatif local au profit des collectivités territoriales ultramarines. La situation varie selon qu’il s’agit des départements-régions ultramarins soumis aux dispositions de l’article 73 de la Constitution ou des collectivités ultramarines de l’article 74. Ces collectivités bénéficient d’une façon générale d’un pouvoir normatif dérogatoire fondé sur les dispositions de l’article 72 alinéa 4 de la Constitution.

A - L’expérimentation normative

L’article 72 alinéa 4 intègre dans la Constitution de l’expérimentation au profit des collectivités locales. L’expérimentation est une méthode scientifique (5). qui repose sur l’observation d’un phénomène afin d’en dégager une théorie générale.
La pratique de l’expérimentation consiste à tester une réforme à petite échelle sur une ou plusieurs zones géographiques déterminées, pendant une période donnée, puis à décider soit une généralisation soit un arrêt de la mesure (6).
La pratique expérimentale n’est pas inconnue en France. Longtemps ignorée par le droit public, l’expérimentation demeure l’un des outils nécessaires à la réforme de l’État par la décentralisation. Malgré une résistance avouée, l’expérimentation a fait l’objet d’une pratique plusieurs fois utilisée, encadrée par la jurisprudence.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 dessine une nouvelle architecture du pouvoir normatif. Le nouvel article 37-1 autorise la loi ou le règlement à comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental.

L’article 72 alinéa 4. Cet article dispose "dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent lorsque selon le cas la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice d’une compétence". Le régime juridique de ces expérimentations a été explicité par la loi organique du premier août 2003 (7).
L’expérimentation constitue un principe de portée générale susceptible de concerner différentes collectivités territoriales et une généralité de domaines de compétences dès lors que ne sont pas mis en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

Les collectivités ultramarines concernées au plus haut point

Les collectivités ultramarines sont concernées au plus haut point par l’expérimentation. Elles peuvent, dans ce contexte, déroger aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leur compétence.
Les collectivités territoriales pourront élaborer elles-mêmes les modalités d’exercice de leurs compétences et les adapter à leurs spécificités. L’expérimentation leur permet de s’affranchir des textes nationaux inadaptés au contexte local, de rectifier les éventuelles inadaptations qu’aurait instaurées une norme étatique (8).

(à suivre)

Altide Canton-Fourrat

(1) Conseil constitutionnel - décision 82-138 du 25 février 1982, notes Louis Favoreu, in RDP, 1982, p. 1259 - Jean Boulouis in AJDA 1982, p. 303.
(2) Conseil constitutionnel - décision 91-290 du 9 mai 1991 notes : François Luchaire in RDP 1991 p 943 - Louis Favoreu in RFDC 1991 p 305
(3) Conseil constitutionnel - décision 65-34 L du 02.07.1965 "Nature juridique des articles 1-5 et 6 de l’ordonnance N° 58-1383 du 31 décembre 1958 portant modification de certaines dispositions du régime de retraite des marins du commerce” : "considérant que, d’après l’article 37 de la constitution, les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire et que ce domaine est déterminé non seulement par l’article 34 mais aussi par d’autres dispositions de la constitution, et notamment ses articles 72 à 74 ; Considérant qu’en application de ces articles, comme aussi de l’article 76, le domaine de la loi peut-être différent dans les territoires d’outre-mer et dans les département"
(4) Jean Yves Faberon - “La Nouvelle Calédonie - Pays à souveraineté partagée”
(5) Michel Piron - “Pourquoi expérimenter ? Décentralisation et expérimentations locales” - "Problèmes politiques et sociaux" Éditions : La Documentation française N° 895 décembre 2003 - p 11 s.
(6) Jean Luc Bœuf - “Décentralisation et expérimentations locales” - “Problèmes politiques et sociaux” Éditions : La Documentation française N° 895 p 6.
(7) “La loi organique relative à l’expérimentation par la collectivités territoriales” - AJDA 2003 P 1715. JM Pontier
(8) JF Brisson - “Les nouvelles clefs constitutionnelles de répartition matérielle des compétences” AJDA 2003 p 534 et s