Sciences politiques

Le fondement juridique du classement

À propos de la réserve naturelle instituée sur les Îles Éparses - 1 -

Témoignages.re / 2 janvier 2006

Nous publions aujourd’hui la première partie d’une libre opinion du professeur André Oraison, professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université française et européenne de l’océan Indien), intitulée, "À propos de la réserve naturelle instituée sur les Îles Éparses - Le dernier combat pour l’inscription des Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India au "Patrimoine mondial naturel" de l’UNESCO".

Depuis un arrêté du 3 janvier 2005, les Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India disposent d’un nouveau gestionnaire tout en conservant leur statut, établi en 1960.
Ancrées à la périphérie de Madagascar, les Îles Éparses ne sont plus en effet administrées par le préfet de La Réunion. Elles sont désormais gérées par le préfet des Terres australes et antarctiques françaises. (TAAF). Étendus sur moins de 50 kilomètres carrés, ces "résidus d’Empire" sont dépourvus d’intérêt économique. Leur sous-sol ne renferme aucune richesse. Il ne contient ni gaz, ni minerai, ni pétrole. Par manque d’eau douce, ils sont par ailleurs impropres à l’agriculture et à l’élevage. Parce qu’ils sont dépourvus de populations autochtones ou permanentes, il a été relativement aisé d’assurer la protection de leurs flores et de leurs faunes. À cette fin, le préfet de La Réunion les a classés en "réserves naturelles" par un arrêté en date du 18 novembre 1975. Ainsi protégées, les Îles Éparses présentent un autre dénominateur commun : elles constituent depuis 1960 des "territoires résiduels de la République française".
Le statut original attribué aux Îles Éparses est lié au litige franco-malgache sur ces îlots. Ce contentieux territorial a pris naissance à la veille de l’indépendance de la Grande Ile - effective au 26 juin 1960 - lorsque le Gouvernement de Paris a détaché les îlots de Madagascar afin de les placer sous l’autorité directe du ministre de la France d’Outre-mer. Avant la fin des négociations relatives à l’accession à l’indépendance de Madagascar, un nouveau statut a été conféré in extremis aux Îles Éparses par un décret du 1er avril 1960 !
Toujours en vigueur, ce texte ne donne que de brèves indications : "Les Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sont placées sous l’autorité du ministre chargé des Départements d’outre-mer et des Territoires d’outre-mer". Il reconnaît toutefois au ministre responsable la possibilité de "confier leur administration à l’un des fonctionnaires relevant de son département" (1) . De fait, c’est le préfet de La Réunion qui a été désigné - à titre provisoire - pour administrer les Îles Éparses en vertu d’un arrêté du 19 septembre 1960, ainsi rédigé : "L’administration des Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India est confiée au préfet du département de La Réunion en tant que délégué du Gouvernement de la République. À ce titre, le préfet relève directement du ministre d’État" (2) . Cet arrêté apparaît ainsi comme une simple mesure de déconcentration administrative au profit du préfet de La Réunion.

Originalité sur le plan statutaire

Depuis l’application du décret du 1er avril 1960, l’originalité des Îles Éparses sur le plan statutaire se manifeste par 2 traits négatifs. D’abord, les îlots ne sont intégrés dans aucune collectivité territoriale existante : ils ne sont intégrés ni dans une des 24 communes de La Réunion, ni dans le Département d’outre-mer de La Réunion (DOM). Ensuite, les îlots ne constituent pas une collectivité territoriale autonome : ils ne constituent ni une commune, ni un DOM. Ces îlots sont des "territoires résiduels de la République française", en marge du cadre institutionnel français et en dehors - ainsi que le souligne une circulaire du Premier ministre du 21 avril 1988 - de l’Union européenne et du droit communautaire, tant originaire que dérivé !
L’arrêté du 19 septembre 1960 consacre en fait un mécanisme de dédoublement fonctionnel. Depuis son entrée en vigueur, une même autorité en poste à Saint-Denis a exercé des responsabilités sur 2 catégories de territoires. Le préfet de La Réunion a principalement administré un DOM et accessoirement les Îles Éparses, "en tant que délégué du Gouvernement de la République".
Ce schéma vient d’être tout récemment modifié. En prenant appui sur le vénérable décret du 1er avril 1960, un nouvel arrêté en date du 3 janvier 2005 décide de confier "l’administration des Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India ... au préfet des Terres australes et antarctiques françaises" (3) . Ainsi, le mécanisme de dédoublement fonctionnel qui existe depuis 1960 est bien maintenu. Mais il joue désormais au profit du préfet des TAAF. On peut justifier cette "redistribution des cartes" par le fait que les divers éléments constitutifs des TAAF sont confrontés aux mêmes problèmes que les Îles Éparses (4) .
Pour être complet, il faut savoir que sont compétentes pour connaître des litiges se rapportant aux Îles Éparses les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif ayant leur siège à La Réunion. Dans les rares affaires portées devant elles, ces instances juridictionnelles font par ailleurs application aux îlots des lois nationales en vigueur sur l’ensemble du territoire de la République. Mais les autorités compétentes pour les îlots ont également la possibilité de faire appliquer sur chacune d’eux des arrêtés spécifiques plus ou moins contraignants. Certes, les cas sont rares. Mais ils existent.
On peut ici en citer deux qui demeurent toujours valables même s’ils ont été pris par le préfet de La Réunion, à l’époque où il intervenait en tant que "délégué du Gouvernement de la République" pour l’administration des îlots. Les arrêtés du 18 novembre 1975 visent à assurer l’interdiction d’aller et venir sur chacune des Îles Éparses (II) et, d’abord, leur classement en réserve naturelle (I).

I. Le classement des Îles Éparses en réserve naturelle

Les modalités de gestion administrative des réserves naturelles françaises sont variables. Cette gestion peut être confiée à des établissements publics créés à cet effet comme c’est le cas, par exemple, pour les parcs nationaux. Mais elle peut également être attribuée à des collectivités territoriales infra-étatiques ou à leurs groupements ou à des associations régies par la loi du 1er juillet 1901. À la limite, la réserve naturelle peut être administrée en régie directe par l’État. Dans le cas des Îles Éparses, la gestion de la réserve naturelle est réalisée depuis plus de 30 ans sans création d’une personne juridique nouvelle.
La décision de classement des Îles Éparses en réserve naturelle est la bienvenue dans la mesure où chacun de ces îlots possède des espèces animales et végétales originales et vulnérables. Afin de les protéger, les Îles Tromelin, Glorieuses, Europa et Bassas da India ont été classées en "réserves naturelles". Agissant "en tant que délégué du Gouvernement de la République", le préfet de La Réunion en a décidé ainsi par un arrêté du 18 novembre 1975. Le préfet de La Réunion a toutefois été assisté dans sa mission de protection de l’environnement des îlots par 2 organes à vocation consultative : à savoir le Conseil des Îles Éparses, institué en 1975, et le Comité scientifique, créé en 1982. Ainsi, les structures mises en place pour la gestion de la réserve naturelle instituée sur les Îles Éparses sont peu nombreuses. Dans ce contexte, il importe ici de préciser le champ d’application de la réserve naturelle créée sur les îlots (B) et, d’abord, le fondement juridique de sa création (A).

A) Le fondement juridique de la création d’une réserve naturelle sur les Îles Éparses

L’arrêté du 18 novembre 1975 qui crée une réserve naturelle sur les îlots est lacunaire dès lors qu’il ne s’appuie sur aucun texte de loi. Or, avant la loi du 10 juillet 1976, "relative à la protection de la nature", il en existait un. La loi du 2 mai 1930 permettait déjà en effet la protection de sites présentant un intérêt "scientifique". Cependant, cette disposition législative était elle-même imprécise. Aussi a-t-elle été complétée par un article 8 bis, issu de la loi du 1er juillet 1957, prévoyant le classement "d’un site ... en réserve naturelle ... en vue de la conservation et de l’évolution des espèces". C’est donc seulement à partir de 1957 que les réserves naturelles sont officiellement organisées. C’est donc sur le fondement de l’article 8 bis de la loi du 2 mai 1930 que l’arrêté du 18 novembre 1975 a été édicté par le préfet de La Réunion lorsqu’il a procédé au classement des Îles Éparses en "réserves naturelles".
Par ailleurs, il est regrettable que les textes créant des réserves naturelles n’indiquent pas toujours les motifs scientifiques légitimant leur création. C’est précisément le cas de l’arrêté du 18 novembre 1975 qui se contente d’opérer le classement des îlots en "réserves naturelles", sans donner de précisions. Pour connaître les objectifs du classement d’un territoire en réserve naturelle, il est utile de se référer à la loi du 10 juillet 1976 qui consacre un chapitre aux réserves naturelles.
L’objectif du classement d’un territoire en réserve naturelle est d’assurer "la préservation d’espèces animales ou végétales et d’habitats en voie de disparition sur tout ou partie du territoire national ou présentant des qualités remarquables", de favoriser "la préservation ou la constitution d’étapes sur les grandes voies de migration de la faune sauvage" ou de permettre des "études scientifiques ou techniques indispensables au développement des connaissances humaines".
Dès lors, on peut conclure que l’arrêté du 18 novembre 1975, édicté pour le classement des îlots en réserve naturelle, a eu pour objectif d’assurer la protection intégrale de leur environnement. Mais de nouvelles interrogations surgissent en ce qui concerne le champ d’application spatial de la réserve naturelle ainsi instituée sur les îlots (B).

à suivre...

André Oraison

(1) Voir le décret n° 60-555 du 1er avril 1960, "relatif à la situation administrative de certaines îles relevant de la souveraineté de la France", J.O.R.F., 14 juin 1960, p. 5343.
(2)
Voir l’arrêté du 19 septembre 1960, "relatif à l’administration des Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India", Bulletin Officiel du ministère des D.O.M.-T.O.M., 1960, n°15, p. 95.
(3) Voir l’arrêté du 3 janvier 2005, "relatif à l’administration des Îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India (îles Éparses)", J.O.R.F., 18 janvier 2005, p. 798.
(4) Voir Boudet (S.), "Première prise de contact de Michel Champon, préfet des TAAF, avec les Îles Éparses. "Il faut être imaginatif", “Le Journal de l’Ile”, mardi 15 mars 2005, p. 10.