Le décret du 1er avril 1960 qui confie la gestion des îlots au ministre de la France d’outre-mer reconnaît la possibilité à ce ministre de "confier leur administration à l’un des fonctionnaires relevant de son département". Au moment de prendre sa décision, le ministre avait le choix entre plusieurs solutions. Il aurait pu désigner un membre de son administration qui aurait exercé ses fonctions depuis Paris. Mais une solution aussi centralisatrice ne fut pas retenue. Il lui a semblé plus opportun de maintenir le centre de leur administration sur une terre française de l’océan Indien occidental.

Le ministre compétent avait alors la possibilité de désigner comme administrateur des îlots le préfet du département de La Réunion (DOM) ou le haut-commissaire de la République française aux Comores qui avaient à l’époque le statut de territoire d’outre-mer (TOM). La logique eût voulu que le second fût choisi dans la mesure où les îlots sont pour la plupart plus proches des Comores que de La Réunion. Mais cette solution fut écartée pour des raisons d’ordre politique. C’est le préfet de La Réunion qui a donc été désigné pour gérer les îles Éparses (A). Cependant, depuis l’entrée en vigueur de l’arrêté du 3 janvier 2005, c’est le préfet des TAAF qui est compétent pour les administrer (B).

A) L’administration des îles Éparses par le préfet de La Réunion (1960-2005)

Comment justifier dans un premier temps la nomination du préfet de La Réunion pour la gestion administrative des îles Éparses ? En vérité, deux arguments peuvent en l’espèce être avancés. D’une part, La Réunion représente alors le territoire de l’océan Indien le plus intégré dans la France d’outre-mer depuis le vote de la loi de départementalisation du 19 mars 1946. D’autre part, tous les services météorologiques - en fait les principaux utilisateurs des îlots sur le plan civil - ont été regroupés à La Réunion peu après l’accession à l’indépendance de Madagascar, intervenue le 26 juin 1960.

Le préfet de La Réunion a toutefois été désigné à titre personnel pour administrer les îlots. Un arrêté du 19 septembre 1960 dispose en effet, dans son article 1er : "Jusqu’à une date qui sera fixée par un arrêté ultérieur, l’administration des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India est confiée au préfet du département de La Réunion en tant que délégué du Gouvernement de la République. À ce titre, le préfet relève directement du ministre d’État" (1). L’arrêté du 19 septembre 1960 apparaît à cet égard comme une simple mesure de déconcentration administrative au profit du préfet de La Réunion. De fait, une circulaire non publiée du ministère de la France d’outre-mer souligne à la même époque que le choix ainsi opéré par le Pouvoir central ne saurait en aucun cas être interprété comme une intégration des îles Éparses dans le département français de l’océan Indien.

Ainsi compris, l’arrêté du 19 septembre 1960 consacre un mécanisme de dédoublement fonctionnel. Depuis son entrée en vigueur et jusqu’à la mise en œuvre de l’arrêté du 3 janvier 2005, une même autorité publique française en poste à Saint-Denis a exercé des responsabilités sur deux catégories de territoires ancrées dans l’océan Indien. Le préfet de La Réunion a principalement administré un DOM et accessoirement les cinq îles Éparses "en tant que délégué du Gouvernement de la République". Le système mis en place à l’époque n’était pas dépourvu d’intérêt dans la mesure où il permettait de maintenir ces îlots au sein de la République française dans l’hypothèse où La Réunion aurait changé de statut pour accéder à un régime d’autonomie interne ou, à la limite, à l’indépendance.

Par la suite, un arrêté en date du 16 mars 1972 est venu compléter celui du 19 septembre 1960 en précisant que le chef du service météorologique de La Réunion est "chargé des fonctions d’adjoint au délégué du Gouvernement de la République pour l’administration de ces îles" (2). Ce choix est amplement justifié car cet agent est en contact direct avec les îles Éparses qui, pour la plupart, abritent une station météorologique. Depuis le 16 mars 1972 et jusqu’au 3 janvier 2005, il a ainsi existé deux autorités administratives hiérarchisées en poste à Saint-Denis pour la gestion des îlots qui ont exercé par ailleurs les pouvoirs de la République sans l’assistance d’une assemblée délibérante élue, faute de citoyens-électeurs pour en désigner les membres. Il convient de noter que ce mécanisme n’a pas été fondamentalement modifié par l’arrêté du 3 janvier 2005 qui confie désormais l’administration des îlots au seul préfet des TAAF (B).

B) L’administration des îles Éparses par le préfet des TAAF à partir du 3 janvier 2005

En prenant lui aussi appui sur le décret du 1er avril 1960, comme l’avait fait l’arrêté du 19 septembre 1960, un nouvel arrêté en date du 3 janvier 2005 a été édicté. Dans son article 1er, ce texte décide : "L’administration des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa, et Bassas da India est confiée au préfet, administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques françaises" (3). Le mécanisme de dédoublement fonctionnel qui existe depuis le 1er avril 1960 est bien maintenu. Mais il joue maintenant au profit du préfet des TAAF et non au profit de celui de La Réunion !

On peut justifier cette "redistribution des cartes" par le fait que les éléments constitutifs des TAAF sont confrontés - à l’exception de la Terre Adélie - aux mêmes problématiques que les îles Éparses. Les uns et les autres présentent en effet des similitudes. Ce sont des terres insulaires isolées les unes par rapport aux autres, dispersées dans la même région de l’océan Indien et souvent très difficiles d’accès par la voie maritime. Ces territoires sont également dépourvus de populations permanentes. Ce sont enfin des milieux fragiles en raison de leur faune et de leur flore spécifiques. Inexploitables sur le plan économique, à l’exception de la pêche hauturière, ces territoires posent en fait des problèmes communs d’ordre logistique et environnemental tout en étant des zones où la recherche scientifique est active. Ainsi, pour Michel Champon, nouveau préfet des TAAF et nouvel administrateur des îles Éparses, la réponse à la question posée est simple : il y a "des cousinages administratifs et donc une vraie cohérence" à la solution consacrée par l’arrêté du 3 janvier 2005 (4).

En raison de leur extrême exiguïté, de leur isolement géographique et de leur caractère désertique, l’administration de l’ensemble des petites îles françaises de la zone sud-ouest de l’océan Indien ne soulève guère de difficultés. À vrai dire, elle se limite à peu de chose. Comme le préfet de La Réunion avant le 3 janvier 2005, le préfet des TAAF doit veiller à ce que la souveraineté de la France sur chacun de ces territoires lilliputiens soit respectée par les Puissances étrangères et notamment par les deux principaux États revendiquants de la région : Madagascar et Maurice. Il convient par ailleurs de mettre en exergue un cas intéressant d’acte d’administration. Il concerne la protection de la nature sur les îlots qui possèdent une flore et une faune originales. Afin de protéger l’une et l’autre, le délégué du Gouvernement de la République - à l’époque le préfet de La Réunion - a classé les îles Tromelin, Glorieuses, Europa et Bassas da India en réserve naturelle par un arrêté du 18 novembre 1975 (5).

Les îles Éparses sont administrées par le seul préfet des TAAF depuis le 3 janvier 2005. Mais elles ne sont pas intégrées dans cette collectivité territoriale. Sont-elles alors condamnées à rester des "orphelines de la République" ? Rien n’est moins sûr ainsi à la lecture de nos réflexions terminales.

Réflexions terminales : la future intégration des îles Éparses dans les TAAF

Près d’un demi-siècle après l’entrée en vigueur du décret du 1er avril 1960, un nouveau statut plus orthodoxe va être attribué aux îles Éparses par la prochaine loi ordinaire, "portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer". L’article 10 de ce texte vise en fait à actualiser la loi statutaire - toujours en vigueur - du 6 août 1955 consacrée aux TAAF et plus précisément son article 1er. Dûment complété et mis à jour, cet article qui opère l’intégration des îles Éparses aux TAAF est ainsi rédigé : "L’île Saint-Paul, l’île Amsterdam, l’archipel Crozet, l’archipel Kerguelen, la Terre Adélie et les îles Bassas da India, Europa, Glorieuses, Juan de Nova et Tromelin forment un territoire d’outre-mer doté de la personnalité morale et possédant l’autonomie administrative et financière".

Les îles Éparses vont perdre le statut de "territoires résiduels de la République française" ! Mais si elles n’ont plus vocation à être des bâtardes de la République, elles resteront en dehors du nouveau binôme constitutionnel DOM-COM puisque les TAAF - auxquelles elles seront rattachées - ne figurent pas dans la nomenclature des départements d’outre-mer (DOM) et des collectivités d’outre-mer (COM) telle qu’elle est établie dans l’article additionnel 72-3, alinéa 2, de notre Charte constitutionnelle.

André ORAISON

(Fin)

* Professeur de droit public à l’Université de La Réunion (Université Française et Européenne de l’Océan Indien).

(1) Voir l’arrêté du 19 septembre 1960, "relatif à l’administration des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India", in Bulletin Officiel du ministère des D.O.M.-T.O.M., 1960, n° 15, p. 95.

(2) Voir l’arrêté du 16 mars 1972, "relatif à l’administration des îles Europa, Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova et Bassas da India", in J.O.R.F., 28 mars 1972, p. 3163.

(3) Voir l’arrêté du 3 janvier 2005, "relatif à l’administration des îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India (îles Éparses)", in J.O.R.F., 18 janvier 2005, p. 798.

(4) Voir BOUDET (S.), "Première prise de contact de Michel CHAMPON, préfet des TAAF, avec les îles Éparses. "Il faut être imaginatif"", Le Journal de l’Ile, mardi 15 mars 2005, p. 10.

(5) Voir ORAISON (A.), "Réflexions générales sur la protection de l’environnement terrestre et marin des petites îles françaises de la zone sud-ouest de l’océan Indien et du canal de Mozambique à la lumière de la législation française, du droit communautaire et du droit international public (Le cas des îles Éparses : Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India)", R.D.I.S.D.P., 2001/2, pp. 117-166.