Sciences politiques

Les institutions de la Polynésie française établies par la loi organique du 27 février 2004

Libre opinion de André Oraison

André Oraison / 19 avril 2004

Quels enseignements peut-on tirer du bouleversement institutionnel intervenu en 2004 en Polynésie française, cette collectivité territoriale ancrée dans le Pacifique à quelque 17.000 kilomètres de Paris et 5.000 kilomètres de la Nouvelle-Calédonie, peuplée par 250.000 habitants, eux-mêmes inégalement répartis sur 4.200 kilomètres carrés de terres émergées ?
Que penser de cette collectivité d’outre-mer (C.O.M.), comportant 130 îles ou atolls dispersés sur une zone maritime de 5 millions de kilomètres carrés - soit l’équivalent de la superficie de l’Europe - et réparties en cinq archipels : les îles Australes, les îles Gambier, les îles de la Société, les îles Marquises et les îles Tuamotu ?

La Polynésie française a désormais vocation à être rangée dans la catégorie des "collectivités d’outre-mer" (C.O.M.). Son statut est fixé par une loi organique en application du nouvel article 74 de la Constitution, qui prévoit que certaines collectivités d’outre-mer régies par le principe de la spécialité législative peuvent accéder à l’autonomie dans le cadre de la République : cette loi organique a été adoptée le 27 février 2004.
Par ricochet, la Polynésie française n’est pas assujettie au droit communautaire et elle n’a pas le statut de région ultrapériphérique (R.U.P.) dès lors qu’elle ne fait pas partie intégrante de l’Union européenne. La Polynésie française dispose enfin de compétences très étendues et elle demeure soumise au principe de la spécialité législative.
La loi organique du 27 février 2004 est la première traduction législative de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en ce qui concerne les "collectivités d’outre-mer", régies par le nouvel article 74 de la Constitution. Son article 1er fixe les règles d’organisation et de fonctionnement des institutions de la Polynésie française ainsi que ses compétences.
Dans son article 1er, elle lui reconnaît le droit de se gouverner "librement et démocratiquement, par ses représentants élus et par la voie du référendum local" (alinéa 3). Ainsi, de la Polynésie française qui "s’administre", selon l’ancienne formule qui résultait du statut de 1996, à la Polynésie française qui désormais "se gouverne", le glissement sémantique est éloquent.
Manifestement, c’est bien un nouveau statut d’autonomie renforcée qui vient d’être adopté par le Parlement ! Dans la présente “Libre opinion”, nous nous proposons de présenter les nouvelles institutions de la Polynésie française.

Deux catégories d’institutions existant en Polynésie française méritent quelques observations préalables bien qu’elles ne soient pas à proprement parler des institutions de la Polynésie française : il s’agit des communes polynésiennes et du haut-commissaire de la République.
Parmi les institutions qui existent en Polynésie française, il faut mentionner en premier lieu le représentant de l’Etat. À son sujet, l’article 72 de la Constitution précise dans son alinéa sixième : "Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois".
En vertu de l’article 3 de la loi organique du 27 février 2004, le représentant du Pouvoir central porte en Polynésie française le nom de "haut-commissaire de la République".
Dotées de compétences d’attribution, les communes polynésiennes ne sont pas davantage des institutions de la Polynésie française au sens du nouvel article 74 de la Constitution. Désormais, la loi organique du 27 février 2004 renforce la capacité d’action des communes qui apparaissent comme des échelons incontournables à la vie démocratique d’une collectivité territoriale marquée à la fois par l’exiguïté, la dispersion et l’éloignement de ses archipels. Elle franchit un seuil important en leur garantissant une réserve minimale de responsabilités et en permettant à la Polynésie française de déléguer certaines de ses compétences aux communes.
Sous réserve de ces observations, l’architecture des institutions de la Polynésie française demeure grosso modo celle qui avait été établie par la loi statutaire du 12 avril 1996. C’est dire que, dans le cadre de la loi statutaire du 27 février 2004, l’administration de cette C.O.M. repose sur trois types d’organes, dont les pouvoirs ont cependant été renforcés : les instances consultatives (III), l’assemblée de la Polynésie française (II) et, d’abord, le gouvernement de la Polynésie française (I).


- I - Le renforcement de la présidence et du gouvernement de la Polynésie française

Quelles sont les modalités de l’élection du président de la Polynésie française ainsi que les missions qui lui incombent ? Quelles sont les règles de formation et de fonctionnement du gouvernement de la Polynésie française ainsi que les pouvoirs du conseil des ministres de la Polynésie française ?
Les réponses à ces questions sont données dans le premier chapitre du titre IV de la loi organique. Dès lors, il importe de présenter le gouvernement de la Polynésie française (B) et son président en tant que rouage désormais incontournable de la collectivité d’outre-mer (A).

A) Le président de la Polynésie française

Le gouvernement de la Polynésie française comprend un président et plusieurs ministres. D’emblée, il faut faire une place de choix au chef de l’exécutif de ce "pays d’outre-mer". Alors que la loi organique de 1996 lui décernait le titre de "président du gouvernement de la Polynésie française", le présent statut lui confère celui de "président de la Polynésie française".
Concernant son mode d’élection, il apporte des modifications substantielles. Dans le statut de 1996, le président du gouvernement est élu pour cinq ans par l’assemblée de la Polynésie française parmi les conseillers territoriaux. Désormais, il peut être choisi hors du sein de l’assemblée - c’est-à-dire ne pas être un élu ! - comme le souhaitait lors des débats au Parlement, M. Gaston Flosse, l’actuel président de la Polynésie française.
Le président de la Polynésie française est élu pour cinq ans dans le cadre d’un scrutin à deux tours, et non à trois comme c’était le cas auparavant. L’article 156 du statut prévoit que le mandat du président est abrégé dans l’hypothèse du vote d’une motion de censure adoptée par l’assemblée de la Polynésie française.

Le nouveau statut d’autonomie de la Polynésie française fait par ailleurs du président l’élément moteur de cette C.O.M.. Alors que le statut de 1996 disposait que le président du gouvernement de la Polynésie française est le "chef de l’administration territoriale", celui de 2004 renforce cette prérogative.
Il prévoit en effet que le président de la Polynésie française "dirige l’administration" de la collectivité territoriale et qu’il nomme à tous les emplois publics de la Polynésie française, à l’exception de ceux qui relèvent de la compétence du président de l’assemblée de la Polynésie française.
Ces renouvellements de terminologie revêtent une valeur plus que symbolique. Ils visent à souligner que les pouvoirs du président sont renforcés de manière significative par rapport au statut précédent.
Le même article 64 définit les pouvoirs du président de la Polynésie française. Selon une formule inspirée directement de l’article 21 de la Constitution, il "dirige l’action du gouvernement" et représente la Polynésie française.
Il promulgue les "lois du pays" et signe les actes délibérés en conseil des ministres. Il est par ailleurs chargé de l’exécution des "lois du pays". Mais en vertu de l’article 73 du présent statut (alinéa 1er), sa première attribution d’importance consiste à désigner les membres du gouvernement de la Polynésie française (B).

B) Le gouvernement de la Polynésie française

L’article 63 de la loi organique du 27 février 2004 ne retient du statut de la Nouvelle-Calédonie de 1999 que la mention selon laquelle le gouvernement est "l’exécutif" de la collectivité territoriale. Pour le reste, cet article entend démontrer un haut degré d’autonomie pour la Polynésie française. Il s’inspire par mimétisme des termes de l’article 20 de la Constitution du 4 octobre 1958, relatif au Gouvernement de la République.
Il indique ainsi que le gouvernement de la Polynésie française "conduit la politique" de la collectivité d’outre-mer, qu’il "dispose de l’administration" de cette collectivité et qu’il est "responsable devant l’assemblée de la Polynésie française", dans les conditions et suivant les procédures prévues à l’article 156 du statut.
Concernant les règles de fonctionnement du Conseil des ministres, l’article 83 du présent statut reproduit pour l’essentiel les dispositions de l’article 19 du statut de 1996. Cet article prévoit que le gouvernement de la Polynésie française se réunit en Conseil des ministres sur convocation de son président. Le Conseil des ministres est présidé par le président de la Polynésie française ou par le vice-président.

Le Conseil des ministres est chargé "collégialement et solidairement des affaires de la compétence du gouvernement" (article 89). À ce titre, il arrête les projets d’actes prévus à l’article 140 qui sont dénommés "lois du pays" après avis du Haut conseil de la Polynésie française ainsi que les autres projets de délibération à soumettre à l’assemblée de la Polynésie française.
Des compétences spécifiques du Conseil des ministres de la Polynésie française dans un certain nombre de matières strictement délimitées sont également prévues par les articles 90 et 91 du statut.
L’article 156 concerne enfin la mise en cause de la responsabilité du gouvernement local par le vote d’une motion de censure qui doit être adoptée par l’assemblée de la Polynésie française (II).


- II - Le renforcement de l’assemblée de la Polynésie française

L’assemblée de la Polynésie française est devenue un autre rouage important de la collectivité d’outre-mer du Pacifique dès lors que ses pouvoirs ont été revus à la hausse par la loi organique du 27 février 2004.
Il en est ainsi dans la mesure où l’assemblée de la Polynésie française - rénovée à l’occasion dans son processus de formation - est désormais habilitée à voter les "lois du pays". Par suite, il incombe de la connaître sur le plan des attributions (B) et au niveau de sa formation (A).

A) La formation de l’assemblée de la Polynésie française

L’assemblée de la Polynésie française comprend désormais 57 membres au lieu de 49 dans le précédent statut de 1996. Par ailleurs, les conseillers territoriaux prennent le nom de "représentants à l’assemblée de la Polynésie française". Comme dans le régime de 1996, ils sont élus au suffrage universel direct pour une période de cinq ans.
Dans chacune des six circonscriptions électorales, l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française a lieu au scrutin de liste à un tour, sans adjonction ni suppression de noms et sans modification de l’ordre de présentation.
Est très discutable l’amendement déposé par M. Gaston Flosse au Sénat, dont l’adoption dans l’article 105 du nouveau statut de la Polynésie française permet d’accorder une prime majoritaire de 30% à la liste arrivée en tête ! Plus précisément, il est attribué à la liste qui a recueilli la majorité des suffrages exprimés un nombre de sièges égal au tiers du nombre de sièges à pourvoir. Cette attribution étant opérée, les autres sièges sont répartis entre toutes les listes à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne.
En application de ce mécanisme fort peu démocratique, les minorités politiques pourraient bien disparaître à brève échéance de la Polynésie française pour ne laisser place qu’à un affrontement entre deux blocs : les autonomistes du Tahoearaa Huiraatira (Le rassemblement du peuple) dirigés par M. Gaston Flosse et les indépendantistes du Tavini Huiraatira (Au service du peuple).
Comme on peut l’imaginer, cette réforme a été vilipendée au Parlement par l’opposition et dans certains rangs de la majorité. Ainsi, la gauche a vu dans le nouveau statut un costume "cousu main" pour M. Gaston Flosse !

Renouvelée intégralement, l’assemblée de la Polynésie française siège en principe à Papeete. Elle élit annuellement son président, ordonnateur du budget de l’assemblée et chef de ses services, ainsi que son bureau et sa commission permanente.
Comme par le passé, elle est encore compétente pour établir son règlement intérieur. Elle peut enfin être dissoute par décret motivé du Président de la République, pris en conseil des ministres, après avis des présidents de l’assemblée et du gouvernement de la collectivité d’outre-mer, dans l’hypothèse où le fonctionnement de ses institutions se révélerait impossible.
Une fois présenté le processus de formation et de dissolution de l’assemblée de la Polynésie française, il convient d’en préciser les attributions (B).

B) Les attributions de l’assemblée de la Polynésie française : le vote des "lois du pays"

D’abord, l’assemblée de la Polynésie française administre le territoire en intervenant dans toutes les matières qui relèvent de la compétence de la collectivité d’outre-mer. Il revient ainsi à l’assemblée de voter le budget de la Polynésie française.
Dans les matières qui relèvent de la compétence de l’Etat, elle peut adopter des résolutions tendant soit à étendre des lois ou règlements en vigueur en métropole, soit à abroger, modifier ou compléter les dispositions législatives ou réglementaires applicables en Polynésie française.
L’organe délibérant peut encore être saisi, par voie de pétition, de toute question relevant de sa responsabilité et il peut soumettre à référendum local tout projet ou proposition de délibération tendant à régler une affaire de sa compétence.

Par ailleurs, comme dans le statut de 1996, il existe un régime de type parlementaire au sein de la Polynésie française. Son organe délibérant peut voter une motion de censure en vertu de l’article 156 de la loi organique du 27 février 2004. Celui-ci allège cependant les conditions de recevabilité de la motion : il réduit de deux cinquième au "cinquième des représentants à l’assemblée de la Polynésie française" le nombre de signataires requis pour la présentation d’une motion de censure.
Pour le reste, la procédure n’est pas modifiée. Il faut d’abord qu’il ait réunion "de plein droit" de l’assemblée deux jours après le dépôt de la motion. Il faut ensuite que le vote de la motion intervienne "au cours des deux jours suivants". Il faut enfin que son adoption se fasse "à la majorité absolue des représentants à l’assemblée de la Polynésie française". L’adoption de la motion de censure conduit ipso facto à la démission du gouvernement de la Polynésie française.

Mais l’un des apports les plus novateurs de la loi statutaire du 27 février 2004 réside dans la reconnaissance au profit de l’organe délibérant du pouvoir de voter des "lois du pays", à l’initiative de ses membres ou du gouvernement de la Polynésie française. Il en est ainsi alors même le vocable de "loi" est réservé en France aux seuls actes juridiques adoptés par le Parlement de la République.
Dans son article 140, la loi statutaire dispose que les actes de l’assemblée de la Polynésie française - dénommés "lois du pays" - sont des actes relevant du domaine de la loi qui, soit ressortissent à la compétence de la Polynésie française, soit sont pris au titre de la participation de la Polynésie française aux compétences régaliennes de l’Etat dans un certain nombre de matières.
Compte tenu de l’importance du concept de "loi du pays", il importe d’en préciser la nature juridique et le champ d’application.

Sur le modèle néo-calédonien établi par la révision constitutionnelle de 1998, l’article 140 de la loi organique du 27 février 2004 définit limitativement le domaine d’intervention des "lois du pays".
D’abord, l’assemblée de la Polynésie française ne peut n’en adopter que dans une quinzaine de matières qui ressortissent à la compétence propre de la Polynésie française. Parmi elles, il faut notamment énumérer le droit civil, le droit de la santé publique, le droit de l’environnement, le droit minier, les principes fondamentaux des obligations commerciales, le droit de l’aménagement et de l’urbanisme ainsi que le droit domanial de la Polynésie française.
On peut encore mentionner l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ainsi que le droit du travail, le droit syndical et de la sécurité sociale et le droit de l’action sociale et des familles. En vertu de l’article 140 (17°), l’assemblée de la Polynésie française peut également voter des "lois du pays" au titre de la participation de la Polynésie française à l’exercice des compétences de l’Etat dans cinq matières strictement énumérées à l’article 31 de la loi organique.
Il faut notamment indiquer le droit civil et plus précisément l’état et la capacité des personnes, l’autorité parentale, les régimes matrimoniaux ainsi que les successions et libéralités. Il faut encore énumérer la recherche et la constatation des infractions ainsi que les dispositions de droit pénal en matière de jeux de hasard. Il faut également citer l’entrée et le séjour des étrangers, à l’exception de l’exercice du droit d’asile, de l’éloignement des étrangers et de la circulation des citoyens de l’Union européenne.

Certes, la dénomination de "loi du pays" représente une nouvelle avancée symbolique remarquable pour la Polynésie française sur le chemin d’une autonomie renforcée. Cependant, dans le domaine des "lois du pays", le statut de cette C.O.M. est moins audacieux que le présent statut de la Nouvelle-Calédonie, dont le régime porte atteinte au caractère unitaire de la République française.
Les décisions adoptées à la majorité des suffrages exprimés par le Congrès du "Caillou" dans une douzaine de matières énumérées à l’article 99 de la loi organique du 19 mars 1999, "relative à la Nouvelle-Calédonie", portent en effet le nom de "lois du pays" et sont susceptibles d’être déférées au Conseil constitutionnel avant leur promulgation et ont donc, après validation, "force de loi" en vertu de l’article 107 de cette loi organique.
Malgré leur dénomination de "lois du pays" qui est expressément indiquée dans l’article 139 de la loi organique du 27 février 2004 et qui peut apparaître ici comme un "abus de langage", les décisions prises en certains domaines par l’assemblée de la Polynésie française conservent, comme par le passé, le caractère d’actes administratifs : elles restent des actes relevant du contrôle du juge de l’excès de pouvoir.

Cependant, en raison de l’autonomie croissante accordée par principe aux collectivités d’outre-mer par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, il est apparu impératif de soumettre ces "lois du pays" à un contrôle juridictionnel renforcé.
Dans son alinéa huitième, l’article 74 de la Constitution précise que la loi organique peut déterminer, pour les collectivités d’outre-mer qui sont dotées de l’autonomie, les conditions dans lesquelles "le Conseil d’Etat exerce un contrôle juridictionnel spécifique sur certaines catégories d’actes de l’assemblée délibérante intervenant au titre des compétences qu’elle exerce dans le domaine de la loi".
C’est dire que, conformément à la Charte suprême mais contrairement au principe du double degré de juridiction, les "lois du pays" relèvent en premier et dernier ressort du contrôle spécifique du Conseil d’Etat, juge de la légalité des actes administratifs, et non du contrôle du Conseil constitutionnel, juge de la constitutionnalité des lois.

Parmi les personnes qui peuvent déférer les "lois du pays" au Conseil d’Etat, il convient de mentionner le président de la Polynésie française, le haut-commissaire de la République, le président de l’assemblée de la Polynésie française ou encore six représentants de l’assemblée de la Polynésie française, qui disposent d’un délai d’une quinzaine de jours suivant l’adoption de l’acte dénommé "loi du pays".
Pour sa part et par application de l’article 177, le Conseil d’Etat a lui-même un délai de trois mois pour statuer, soit le même délai dont dispose le Conseil constitutionnel lorsqu’il est saisi d’une "loi du pays" de Nouvelle-Calédonie !
Comme c’est le cas en Nouvelle-Calédonie, les "lois du pays", adoptées par l’assemblée de la Polynésie française devront évidemment respecter les normes découlant de la Charte fondamentale. Elles devront également se conformer aux dispositions de la loi statutaire du 27 février 2004 et engagements internationaux applicables à la Polynésie française ainsi qu’aux principes généraux du droit.
Il faut enfin souligner que l’assemblée de la Polynésie française peut et doit, pour le vote des "lois du pays", s’entourer de conseils qui lui sont donnés par deux organismes consultatifs (III).


- III - Les organismes consultatifs de la Polynésie française

Comme dans le statut établi par la loi organique du 12 avril 1996, le gouvernement et l’assemblée de la Polynésie française sont assistés par des instances à compétence consultative.
Dans le cadre de la loi organique du 27 février 2004, il convient de présenter le nouveau haut conseil de la Polynésie française (B) et le traditionnel conseil économique, social et culturel (A).

A) Le conseil économique, social et culturel

Ce cénacle est composé de représentants des groupements professionnels, des syndicats, des organismes et des associations qui concourent à la vie économique, sociale et culturelle de la Polynésie française. Quant à ses attributions, il est saisi pour avis des projets de plan à caractère économique et social de la Polynésie française.
À la majorité des deux tiers de ses membres, il décide de réaliser des études sur des questions relevant de ses compétences. Mais il est surtout consulté sur les projets et propositions d’actes dénommés "lois du pays" lorsque ces actes présentent un caractère économique ou social.
Dans ces cas, il dispose pour donner son avis d’un délai d’un mois, ramené à quinze jours en cas d’urgence, déclarée selon le cas par le gouvernement ou par l’assemblée.
En vérité, le conseil économique, social et culturel est un organe consultatif complémentaire d’une nouvelle instance : le haut conseil de la Polynésie française (B).

B) Le haut conseil de la Polynésie française

Cet aréopage est composé de personnalités compétentes en matière juridique nommées par arrêté en conseil des ministres. Ces experts sont désignés parmi les magistrats de l’ordre administratif ou judiciaire n’exerçant pas leurs fonctions en Polynésie française et n’y ayant exercé aucune fonction au cours de deux années précédentes, les professeurs des universités dans les disciplines juridiques, les avocats inscrits au barreau ainsi que les fonctionnaires de catégorie A.
Le haut conseil de la Polynésie française est obligatoirement consulté sur tous les projets ou propositions d’actes prévus à l’article 140 de la loi organique 27 février 2004 et dénommés "lois du pays" avant leur inscription à l’ordre du jour de l’assemblée de la Polynésie française. Il peut également donner son avis sur les projets de textes qui pourraient lui être soumis par les autorités de la Polynésie française et proposer les modifications jugées nécessaires.

André Oraison

* Professeur de Droit public à l’Université de La Réunion (Université Française de l’Océan Indien).