Sciences politiques

Nouvelle supplique pour la fusion du département et de la région de La Réunion

Libre opinion d’André Oraison, Professeur des Universités, Juriste et Politologue

André Oraison / 16 mai 2018

Certes, la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution est une réforme à tous égards bénéfique pour La Réunion dans la mesure où elle lui permettrait d’acquérir les mêmes « outils juridiques » que ceux qui ont été accordés par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 aux départements français d’Amérique (DFA) : la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique. Mais bien qu’elle ne soit pas à l’ordre du jour dans le cadre des « Assises des Outre-mer », une réforme encore plus importante s’impose dans la région monodépartementale des Mascareignes : il s’agit de la fusion du département et de la région de La Réunion1. Cette réforme dont on parle peu aujourd’hui mérite une série de réflexions qui peuvent être envisagées à un triple point de vue : caractères, fondements et avantages.

JPEG - 68 ko

I.- Les caractères de la fusion du département et de la région de La Réunion

Contrairement aux déclarations des partisans du statu quo qui se recrutent traditionnellement dans les formations politiques locales de droite, du centre et même de la gauche non communiste, la réforme institutionnelle qui a pour finalité le remplacement du département et de la région par une collectivité unique, n’est pas de nature à faire entrer La Réunion dans une zone de « turbulences institutionnelles ». En vérité, cette réforme structurelle se caractérise par trois traits, à tous égards rassurants : la fusion du département et de la région de La Réunion n’est ni révolutionnaire, ni autoritaire, ni hypothétique.

Primo, cette réforme statutaire n’est pas révolutionnaire puisqu’elle est autorisée et même fortement encouragée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. À la suite de la révision de la Constitution qui permet désormais à l’ensemble des collectivités territoriales françaises ultramarines et notamment aux DOM – y compris celui de La Réunion – de se doter de statuts « à la carte » au sein de la République, l’article 73 rénové de la norme suprême a prévu, dans son alinéa 7, « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ». Afin d’éviter toute polémique stérile, une double précision s’impose. D’abord, l’article 72-3 de la Constitution souligne, dans son alinéa 2, que la nouvelle collectivité territoriale qui se substitue au département et à la région d’outre-mer demeure régie par l’article 73 de la norme suprême, c’est-à-dire par le principe de l’identité législative, un principe auquel les Réunionnais sont dans l’ensemble très attachés. Ensuite, la réforme visant à fusionner le département et la région de La Réunion n’a rien à voir avec la revendication de « l’autonomie démocratique et populaire dans le cadre de la République française » formulée par le PCR, entre 1959 et 1981. Pour les communistes réunionnais et leur leader historique, Paul Vergès, l’autonomie de La Réunion était alors présentée comme une alternative obligée à l’inaction des gouvernements successifs qui refusaient d’accorder aux Ultramarins des DOM les mêmes droits qu’aux Métropolitains.

Secundo, cette réforme statutaire n’est pas autoritaire dans la mesure où une évolution institutionnelle implique désormais l’approbation préalable des populations d’outre-mer concernées et, plus exactement encore, une consultation populaire directe ou référendum local. Il en est ainsi, alors même que la création d’une nouvelle collectivité territoriale n’est pas, en principe, soumise à une telle obligation en France métropolitaine. Il est nécessaire d’insister sur cette exigence démocratique qui doit également contribuer à rassurer les Réunionnais : cette exigence s’impose, en droit, dans toutes les collectivités territoriales françaises ultramarines et notamment dans les départements et régions d’outre-mer (DROM) depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dès lors que l’alinéa 7 de l’article 73 de la Constitution exige que soit « recueilli, selon les formes prévues au second alinéa de l’article 72-4, le consentement des électeurs inscrits dans le ressort de ces collectivités ». La Constitution de la Ve République reconnaît ainsi à tous les habitants des collectivités périphériques un « droit de veto » de nature à empêcher une évolution statutaire jugée prématurée, insuffisante ou, a fortiori, inopportune.

Tertio, cette réforme statutaire n’est pas hypothétique puisqu’elle a déjà été engagée avec succès en Guyane et à la Martinique. Le congrès des élus départementaux et régionaux qui existe dans ces DFA – mais malheureusement pas à La Réunion – s’est prononcé chaque fois pour le remplacement des collectivités territoriales existantes par une collectivité unique. Par la suite, la Guyane et la Martinique ont été les premières entités à mettre en pratique les propositions de leurs congrès respectifs : chacun de ces DOM a opté pour la fusion du département et de la région, lors des consultations populaires du 24 janvier 2010. Le statut des nouvelles collectivités uniques est fixé par une loi organique du 27 juillet 2011, relative aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution, complétée le même jour par la loi relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Après les élections régionales qui ont eu lieu les 6 et 13 décembre 2015, le centriste Rodolphe Alexandre et l’indépendantiste Alfred Marie-Jeanne ont ainsi été élus présidents respectifs de la Collectivité territoriale de Guyane et de la Collectivité territoriale de Martinique pour un mandat de 6 ans, à compter du 1er janvier 2016.

Pour mettre davantage en confiance les Réunionnais et les Guadeloupéens, encore réticents à accepter cette réforme institutionnelle majeure, on peut faire observer que les exemples connus de fusion de collectivités territoriales ne sont nullement cantonnés aux Outre-mer départementalisés. On peut en effet citer des exemples analogues et significatifs mis en œuvre dans la France métropolitaine. Relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, la loi du 16 janvier 2015 a ainsi opéré d’autorité, dans son article 1er, une réduction spectaculaire de moitié du nombre des régions dans l’Hexagone. De même, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République peut intéresser La Réunion dans la mesure où elle prévoit, dans son article 30, la création – à compter du 1er janvier 2018 – de « la collectivité de Corse », une collectivité à statut particulier au sens de l’article 72 de la Constitution, « en lieu et place de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse ».

II.- Les fondements de la fusion du département et de la région de La Réunion

Mais pourquoi les Réunionnais devraient-ils se rallier à la solution institutionnelle choisie le 24 janvier 2010 par les Guyanais et les Martiniquais ? Pourquoi La Réunion devrait-elle suivre la voie désormais tracée pour la Corse, une voie beaucoup plus ambitieuse et fusionnelle puisqu’elle intéresse trois collectivités territoriales au lieu de deux dans le bassin sud-ouest de l’océan Indien ? En d’autres termes, quelles sont les justifications de la fusion du département et de la région de La Réunion ?

Primo, au plan conceptuel, la coexistence de deux exécutifs et de deux assemblées sur la même assise territoriale et visant le même groupement humain est une aberration statutaire. Avec l’ensemble des publicistes et notamment avec le professeur François Luchaire, un éminent spécialiste du droit des Outre-mer, on doit la considérer comme une « excentricité » ou une « malformation congénitale », dès lors que cette « forme de bicamérisme » ou « hydre à deux têtes » comporte toujours des « risques d’incertitude, de double emploi, de dilution des responsabilités et de conflits d’attributions ».

Secundo, pour corroborer cette critique, il faut savoir que la cohabitation du département et de la région peut constituer une pomme de discorde durable entre le conseil départemental et le conseil régional lorsque ces deux assemblées n’ont pas la même sensibilité politique, en raison de modes de scrutin différents. Par suite, cette cohabitation peut conduire à des blocages dans la mise en œuvre des programmes ou, pire encore, à des gaspillages : il en est ainsi lorsqu’il y a double emploi des deniers publics en cas d’enchevêtrement des compétences entre les deux assemblées. Or, les deniers publics doivent être utilisés avec parcimonie en période de crise majeure comme celle que nous connaissons aujourd’hui à La Réunion, une région monodépartementale caractérisée, de surcroît, par l’étroitesse de son aire géographique (2 512 kilomètres carrés de superficie) et la faiblesse numérique de sa population par rapport à la plupart des régions métropolitaines (851 000 habitants en 2016). C’est dire que la cohabitation du département et de la région introduite, à titre de « pis-aller », par la loi du 31 décembre 1982 portant organisation des régions d’outre-mer est, à tous égards, pénalisante pour les Réunionnais.

Tertio, dans la mesure où cette loi ne tient pas compte de toutes les spécificités de La Réunion, il importe de la remplacer. C’est l’opinion qui a été exprimée au Palais du Luxembourg le 4 octobre 2012 par Paul Vergès, à l’occasion des États généraux de la Démocratie territoriale. Après avoir constaté, dans le cadre de l’Atelier sur l’Outre-mer, que « La Réunion est une région monodépartementale » depuis l’adoption de la loi du 31 décembre 1982 avec tous les effets négatifs que ce statut comporte, le sénateur communiste déclare que – dans l’intérêt bien compris des Réunionnais – « il nous faut donc faire comme en Martinique et en Guyane qui ont opté pour une collectivité territoriale unique ». Paul Vergès montre ainsi sa préférence pour une réforme statutaire qui est perçue par une partie de l’opinion publique réunionnaise comme étant radicale : la création d’une collectivité territoriale se substituant au département et à la région de La Réunion, mais toujours régie par l’article 73 de la Constitution et exerçant, par suite, les compétences attribuées aux DROM ainsi que toutes les compétences qui leur sont dévolues par la loi pour tenir compte de leurs « caractéristiques et contraintes particulières ».

III.- Les avantages de la fusion du département et de la région de La Réunion

Contrairement aux déclarations de la classe politique locale qui, dans l’ensemble, se montre favorable au statu quo institutionnel, il nous paraît impératif de remplacer le département et la région qui coexistent à La Réunion, depuis le 1er janvier 1983, par une collectivité territoriale unique. Cette réforme structurelle est d’autant plus indispensable qu’elle présente un triple intérêt.

Primo, cette réforme statutaire aurait pour conséquence de réduire, de manière non négligeable, les coûts de fonctionnement des services publics réunionnais, tout en simplifiant au passage leurs gestions et en améliorant, par suite, leurs performances. La coexistence de deux collectivités territoriales sur le même espace géographique et visant la même population est en effet inutile et coûteuse. Concrètement, le passage à la collectivité territoriale unique à La Réunion devrait logiquement se traduire par une diminution immédiate et pratiquement de moitié du personnel politique (les élus locaux) et une réduction progressive des personnels administratifs (titulaires et contractuels), ainsi que par une utilisation plus parcimonieuse des biens immobiliers et des matériels. Cette réforme institutionnelle aurait ainsi le grand mérite de réaliser des économies non négligeables sur les dépenses publiques locales qui sont toujours – faut-il ici le rappeler ? – à la seule charge des contribuables réunionnais.

Secundo, on peut faire valoir que cette réforme statutaire permettrait à La Réunion de renforcer sa visibilité, sa cohérence, son unité et son efficacité à l’égard de la population locale au triple plan économique, social et culturel. Le passage à la collectivité territoriale unique lui confèrerait un poids politique beaucoup plus important qu’aujourd’hui dans ses relations avec le Gouvernement de Paris et l’administration centrale. Il s’agit-là d’un autre avantage majeur qui – contrairement au précédent – est spontanément reconnu par tous les juristes et politologues et ne fait, par suite, l’objet d’aucune réserve.

Tertio, la création d’une collectivité territoriale se substituant au département et à la région de La Réunion serait de nature à faciliter l’intégration de ce petit pays insulaire dans son environnement naturel qu’est le bassin sud-ouest de l’océan Indien. Le passage à la collectivité territoriale unique renforcerait notamment la crédibilité et le poids économique de La Réunion auprès des États indépendants ancrés dans l’Indianocéanie – Comores, Madagascar, Maurice, Seychelles – qui sont tous, de surcroît, des pays membres de la Commission de l’océan Indien (COI) au même titre que la France qui y représente officiellement, depuis 1986, les intérêts du département et de la région de La Réunion.

En toute dernière analyse, la fusion du département et de la région de La Réunion est une réforme qui s’impose au même titre que la suppression de l’alinéa 5 de l’article 73 de la Constitution pour permettre aux Réunionnais d’accéder – après l’étape cruciale de la liberté, ponctuée par l’abolition de l’esclavage en 1848, et celle non moins importante de l’égalité, obtenue par l’abolition du régime colonial en 1946 – à l’étape ultime de la responsabilité dans le cadre de la République française.

André Oraison