Sciences politiques

Réflexions sur les changements statutaires à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin à la suite des référendums antillais du 7 décembre 2003

Libre opinion de André Oraison

André Oraison / 5 avril 2004

Conformément à la Constitution, des consultations populaires ont été organisées, pour la première fois, le 7 décembre 2003 aux Antilles françaises. Soumis au régime de la départementalisation en vertu de la loi du 19 mars 1946, les électeurs de la Guadeloupe et de la Martinique ainsi que les électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin (deux dépendances du D.O.M. de la Guadeloupe) ont été invités à faire un choix.
Par la voie du suffrage universel direct, ils ont été amenés à se prononcer entre le maintien du statu quo dans leurs pays respectifs et une évolution institutionnelle au sein de la République. Les résultats des différents scrutins font apparaître que les populations locales se sont en fait prononcées pour deux types de statut interne.
D’abord, en se prononçant pour le ’non’, la Guadeloupe et de la Martinique demeurent des ’collectivités territoriales à identité législative’. Les deux îles restent régies par l’article 73 de la Constitution de la Vème République et continuent d’être soumises au droit communautaire dans le cadre de l’Union européenne. Chacune conserve par ailleurs son statut original mais critiquable de région monodépartementale : en Guadeloupe comme en Martinique, le département et la région ne sont pas en effet remplacés par une seule et nouvelle collectivité territoriale dotée d’une ’assemblée délibérante unique’, ainsi que le souhaitaient un nombre croissant d’élus locaux. (1)
En revanche, l’île de Saint-Barthélemy (7.000 habitants), et la partie française de l’île franco-néerlandaise de Saint-Martin (29.000 habitants) se sont prononcées franchement pour le ’oui’ et optent pour un changement de statut au sein de la République française.

Situés à 230 kilomètres de Pointe-à-Pitre (Guadeloupe), ces îlots grands comme des ’mouchoirs de poche’ - respectivement 25 et 53 kilomètres carrés - quittent la catégorie des D.O.M. à laquelle ils appartenaient depuis 1946. Ils cessent plus exactement d’être rattachés à la Guadeloupe en tant que communes pour entrer dans la catégorie des ’collectivités d’outre-mer’ (C.O.M.), qui ont été instituées par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 afin de remplacer celle des ’territoires d’outre-mer’ (T.O.M.).
C’est dire qu’en se substituant à une commune, à un département et à une région, chacune de ces nouvelles entités ultramarines devient une ’collectivité à spécialité législative’ désormais régie par l’article 74 de la Constitution et placée, par ricochet, en dehors de l’Union européenne.

Le système mis en place par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 est libéral dans la mesure où la Constitution reconnaît désormais, dans son article 72-4, un droit au changement statutaire démocratique aux populations d’outre-mer. Le droit au changement statutaire par la voie la plus démocratique ne bénéficie pas seulement aux C.O.M., c’est-à-dire aux collectivités territoriales qui étaient hier rangées dans la catégorie, somme toute restrictive, des T.O.M. Il a également vocation à s’appliquer dans les D.O.M. 
C’est le cas en 2003 pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Pour ces collectivités, tout était désormais possible de manière démocratique dans le cadre de la République puisqu’elles disposaient d’un choix. Elles pouvaient conserver leur statut de D.O.M. régi par l’article 73 si leurs populations en décidaient ainsi. Mais elles pouvaient aussi en changer pour des raisons d’opportunité.
À la suite d’une consultation populaire, elles sont devenues des C.O.M. relevant de l’article 74, par application de l’article 72-4 de la Constitution (alinéa 1er).
Dans les développements suivants, il importe de préciser le processus mis en œuvre à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour passer du statut de D.O.M. à celui de C.O.M. (I) avant d’analyser les conséquences du double ’oui’ dans ces deux petites dépendances du Nord de la Guadeloupe (II).

- I - Le processus mis en œuvre à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour passer du statut de D.O.M. à celui de C.O.M. 

Pour permettre aux deux îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin de passer du statut traditionnel de D.O.M. au statut nouveau de C.O.M., trois conditions posées par la Constitution ont dû tour à tour être remplies en 2003. Les voici dans un ordre chronologique.

A) La demande des élus de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en faveur d’un changement statutaire

D’abord, que faire lorsque se pose dans "une collectivité territoriale située outre-mer" désignée à l’article 72-3 (alinéa 2) "une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif" au sein de la République, pour reprendre la terminologie de l’article 72-4 (alinéa 2) ? Logiquement, cette question ne peut être envisagée que s’il y a déjà une volonté de la part des édiles locaux pour la poser !
C’est dans cette voie qui doit leur permettre d’obtenir plus de compétences - dans le cadre d’une nouvelle collectivité territoriale se substituant à la commune, au département et à la région - que se sont orientés les élus de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
Réclamée "par la France d’en bas", cette évolution statutaire doit ensuite être discutée et affinée avec les autorités supérieures de la République. Des documents doivent en fait être élaborés par le Gouvernement en concertation avec ces élus locaux.
Approprié à chacune des collectivités intéressées, chaque document doit notamment préciser dans quel cadre - celui de l’article 73 ou celui de l’article 74 de la Constitution - la nouvelle collectivité territoriale souhaite se placer : à savoir le cadre de "l’identité législative" ou celui de la "spécialité législative". Après avoir été élaboré par le Gouvernement de manière largement consensuelle avec les édiles locaux concernés, ce document officiel destiné à être soumis à la ratification des électeurs par la voie du suffrage universel direct doit encore être approuvé par l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale intéressée et de préférence à une large majorité, sinon par consensus.
Cette première condition a été effectivement remplie aux Antilles en 2003. Le Pouvoir central a ainsi tenu compte de "la délibération du conseil municipal de la commune de Saint-Barthélemy (Guadeloupe) en date du 8 août 2003 approuvant le document d’orientation sur l’évolution statutaire de Saint-Barthélemy". Il a également pris en compte "la délibération du conseil municipal de Saint-Martin (Guadeloupe) en date du 31 juillet 2003 approuvant le document d’orientation relatif à l’évolution statutaire de Saint-Martin" (J.O.R.F., 30 octobre 2003, pp. 18535-18536).

B) La décision du Président de la République d’organiser une consultation populaire à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

Toute évolution statutaire au sein d’une collectivité ultramarine doit encore faire l’objet d’une consultation préalable de la population locale. Il en est ainsi en cas de passage "de l’un vers l’autre des régimes prévus par les articles 73 et 74" de la Constitution et, plus précisément, en cas de passage du statut de D.O.M. à celui de C.O.M. ou en cas de passage du statut de C.O.M. à celui de D.O.M. (article 72-4, alinéa 1er).
Cependant, cette évolution au sein de la République mise en œuvre par la voie du suffrage universel est elle-même subordonnée à une condition. Il faut que la consultation populaire soit décidée par une autorité supérieure qui est toujours, en l’espèce, le Président de la République. La règle est posée par l’article 72-4 de la Constitution dans son alinéa 2.
La décision du chef de l’Etat ne saurait pour autant être arbitraire. On peut d’abord penser que le Président ne se risquera pas à consulter la population d’un D.O.M. ou d’une C.O.M. s’il ne constate pas lui-même une "large majorité" parmi les élus locaux en faveur du changement statutaire.
Ensuite, d’autres précautions sont prévues par la Constitution. Son article 72-4 indique que la décision présidentielle visant à "consulter les électeurs d’une collectivité territoriale située outre-mer" doit être prise "sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel" (alinéa 2). L’article précise que, lorsque la consultation porte sur un changement statutaire dans un D.O.M. ou dans une C.O.M. et qu’elle est "organisée sur proposition du Gouvernement, celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat" (alinéa 2).

À cet égard, il est permis de penser que le Gouvernement ne prendra l’initiative de demander au Président de la République de consulter le corps électoral de la collectivité territoriale ultramarine concernée que s’il est, lui-même, saisi de propositions crédibles émanant d’une majorité d’élus locaux et conformes à la Constitution.
Dans le cas présent de la consultation des populations antillaises, cette condition posée par la Constitution a été respectée. Le Premier ministre a signé - le 29 octobre 2003 - deux lettres rédigées en des termes succincts et adressées au Président de la République. Dans ces lettres, M. Jean-Pierre Raffarin lui propose - "au nom du Gouvernement, qui en a délibéré lors du conseil des ministres du 29 octobre 2003" - de consulter "sur le fondement de l’article 72-4 de la Constitution les électeurs" des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sur les projets de création, dans chacune de ces deux dépendances de la Guadeloupe, "d’une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution".
La réponse en tous points positive du Chef de l’Etat n’a pas tardé à se manifester puisqu’elle a eu lieu le même jour ! Concrètement, c’est par deux décrets datés du 29 octobre 2003, signés par M. Jacques Chirac et contresignés par le Premier ministre - M. Jean-Pierre Raffarin - et par la ministre de l’Outre-Mer - Mme Brigitte Girardin - qu’ont été organisées les consultations des électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin "en application de l’article 72-4 de la Constitution" (J.O.R.F., 30 octobre 2003, pp. 18.535 - 18.536).

C) Le point de vue des populations de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre donné lors des consultations populaires du 7 décembre 2003

Le Constituant reconnaît un droit au changement statutaire démocratique au profit des populations des collectivités ultramarines identifiées dans l’article 72-3 de la Constitution (alinéa 2) (2).
À ce sujet, cet article ne fait aucune distinction entre les D.O.M. et les C.O.M., dès lors qu’il pose la règle selon laquelle toute évolution au sein de la République ne peut intervenir qu’avec l’accord de la population locale, en application de l’article 72-4 (alinéa 1er). C’est dire que la population d’une collectivité ultramarine doit désormais être obligatoirement consultée dans une telle hypothèse car c’est elle qui détient la clé capable d’ouvrir ou de verrouiller la porte du statut interne.
La règle est par ailleurs entendue “lato sensu” : elle peut en effet s’appliquer au profit des électeurs d’une "partie" seulement de l’une des collectivités territoriales situées outre-mer, en vertu de l’article 72-4 (alinéa 1er). A priori, il ne semble pas aisé de définir ce qu’il faut entendre par "partie" d’un D.O.M. ou d’une C.O.M., sauf peut-être si l’on est en présence d’un territoire archipélagique ou insulaire facile à identifier dans ses contours. C’est le cas aujourd’hui pour les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, qui sont concernées par le statut de C.O.M. 
Rattachées à la Guadeloupe en tant que communes pour des raisons d’opportunité avant le scrutin du 7 décembre 2003, les deux îles du Nord avaient, par suite, traditionnellement le statut de D.O.M. : elles étaient régies par l’article 73 et soumises au principe de "l’assimilation législative". Il convient d’ajouter que dans l’hypothèse où une "partie" d’une collectivité territoriale située outre-mer souhaite un changement de statut prévu par l’article 72-4 (alinéa 1er), c’est "le consentement des électeurs (...) de la partie de collectivité intéressée" qui est à la fois nécessaire et suffisant.

Cette disposition constitutionnelle est assurément très démocratique. Mais appliquée à la lettre, elle n’est pas sans danger : elle peut en effet aboutir à la balkanisation des collectivités territoriales françaises ultramarines - qui sont déjà, pour la plupart, de taille modeste sur le double plan géographique et démographique - et à la diversification à l’infini de leur statut interne. Cette appréhension se trouve aujourd’hui pleinement justifiée au lendemain des consultations populaires organisées aux Antilles françaises le 7 décembre 2003.
Il en est ainsi dès lors que les communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin viennent de faire "sécession" du D.O.M. de la Guadeloupe pour s’ériger en deux nouvelles collectivités territoriales de la République et plus précisément en C.O.M., soumises aux dispositions de l’article 74 de la Constitution et, par suite, au principe plus ou moins modulable de la "spécialité législative" ainsi qu’au non-respect de règles communautaires, considérées comme trop contraignantes (3).
Que penser alors de ces deux précédents ? Demain, par exemple, la commune de Sainte-Marie ne pourrait-elle pas demander à son profit l’application de l’article 72-4 (alinéa 1er) de la Constitution pour faire sécession du D.O.M. de La Réunion par la voie du suffrage universel direct afin de s’ériger en C.O.M.? La question est posée.

C’est dans ce contexte que les électeurs français régulièrement inscrits sur les listes électorales de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ont été appelés à répondre par "oui" ou par "non" à des questions rédigées en termes similaires. Voici le contenu de ces deux questions : "Approuvez-vous le projet de création à (Saint-Barthélemy ou Saint-Martin) d’une collectivité d’outre-mer régie par l’article 74 de la Constitution, se substituant à la commune, au département et à la région, et dont le statut sera défini par une loi organique qui déterminera notamment les compétences de la collectivité et les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables ?".
Les référendums organisés à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin ont été positifs. Ils révèlent que les électeurs de ces territoires ont massivement approuvé l’abandon du statut de "département d’outre-mer" (D.O.M.) et l’adoption du nouveau statut de "collectivité d’outre-mer" (C.O.M.) qui avait été voulu par leurs conseils municipaux au cours de l’année 2003.
À Saint-Barthélemy, sur les 3.697 électeurs inscrits, il y a eu 2.910 votants, soit un taux de participation plutôt exceptionnel pour ce genre de scrutin à l’échelon régional correspondant à 78,71% des inscrits. Le "oui" l’a emporté - à la quasi-unanimité des suffrages exprimés - par 95,51% des voix (soit 2.724 voix) contre 4,49% pour le "non" (soit 128 voix).
De même, à Saint-Martin, sur les 13.413 électeurs inscrits, il y a eu 5.926 votants, soit un taux de participation beaucoup plus faible correspondant à 44,18% des inscrits. Néanmoins, le "oui" l’a également emporté - à une très large majorité des suffrages exprimés - par 76,17% (soit 4.300 voix) contre 23,83% pour le "non" (soit 1.345 voix) (4).

- II - Les conséquences du double "oui" à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

Au lendemain des consultations populaires organisées dans la France caribéenne, il convient de préciser les suites à donner sur le plan législatif aux résultats positifs qui viennent d’être enregistrés dans les petites dépendances du D.O.M. de la Guadeloupe.
Ayant été acceptée par les populations de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin lors des consultations populaires du 7 décembre 2003, la réforme statutaire dans ces deux territoires doit être confirmée et complétée par le vote d’une loi organique.
D’emblée, une question-clé mérite d’être posé : le consentement préalable des électeurs d’une collectivité située outre-mer légalement consultés en application des articles 72-4 et 73, alinéa 7, de la Constitution peut-il primer sur la volonté postérieure du Législateur ? Pour répondre à cette interrogation, il convient en vérité de distinguer deux hypothèses, selon que la population concernée est hostile à la réforme statutaire ou, au contraire, lui est favorable.

Dans la première hypothèse, une fois les résultats validés par le Conseil d’Etat, dans l’hypothèse où surgit un contentieux électoral, on imagine mal que le Parlement puisse ignorer le choix des populations concernées. Juridiquement, il doit se considérer comme lié par le vote émis par ces populations : le rejet du projet de réforme par les populations locales doit entraîner ipso facto son abandon. On peut considérer que le corps électoral de la collectivité ultramarine qui dit "non" à un projet de réforme statutaire dispose d’un "droit de veto". C’est le scénario qui vient de se produire en Guadeloupe et en Martinique. Le Président de la République et le Premier ministre ont aussitôt pris acte de la volonté des populations caribéennes de demeurer assujetties au statu quo dans le cadre départemental qui symbolise, depuis le vote de la loi du 19 mars 1946, l’égalité de droits entre les citoyens de la France ultramarine et ceux de la France métropolitaine.

Dans la seconde hypothèse, rien en revanche ne peut contraindre les représentants du peuple lorsque les électeurs d’une collectivité ultramarine se prononcent en faveur d’une réforme statutaire. Dans ce cas, le Parlement n’a pas l’obligation de suivre à la lettre un vote populaire qui accepte une telle réforme.
En clair, si les électeurs d’un D.O.M. veulent évoluer vers l’article 74, ils ne sont pas certains d’obtenir satisfaction. Dans ce cas de figure, le Parlement a toujours le dernier mot. Lorsque les populations consultées sur la base de l’article 72-4 de la Constitution sont favorables à un projet de réforme statutaire, il appartient au Parlement, en fonction des opportunités, de mettre en œuvre, totalement ou partiellement, ladite réforme dans chacune des collectivités mentionnées à l’article 72-3 (alinéa 2) de la Constitution. Il lui appartient également de décider du moment où une telle réforme entrera en vigueur. Ce verrou constitutionnel est très important. Il prouve que la France n’a pas encore réussi à s’extraire tout à fait de sa gangue jacobine.

Un autre problème mérite d’être abordé. Certes, lorsque le corps électoral d’une "collectivité territoriale située outre-mer" a approuvé le changement statutaire, la consultation locale doit encore être ratifiée par le Parlement. Mais quelle est la nature de la loi votée par le Parlement ? S’agit-il d’une simple loi ordinaire ou d’une loi organique ?
En vérité, un nouveau distinguo est à établir selon qu’il y a mise en œuvre de l’article 73 de la Constitution ou application de son article 72-4.
Pour l’application de l’article 73 (alinéa 7) de la Constitution, il revient au Parlement le soin de voter une loi ordinaire sur la base de l’article 72 selon lequel "toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" (alinéa 1er). Cette loi organise ainsi la nouvelle collectivité appelée à se substituer "à un département et une région d’outre-mer". C’est le scénario qui aurait dû se produire si le "oui" l’avait emporté sur le "non", lors des consultations organisées en Guadeloupe et en Martinique.

Pour l’application de l’article 72-4 de la Constitution, le Parlement doit en revanche voter une loi organique sur la base de l’alinéa 1er de cette clause car il y a ici un "changement de statut constitutionnel" et non un simple "changement de statut législatif". Il en est ainsi en cas de passage du statut de D.O.M. vers celui de C.O.M. ou en cas de passage inverse du statut de C.O.M. vers celui de D.O.M. 
C’est le scénario qui est applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, où le "oui" l’a emporté sur le "non" le 7 décembre 2003. Pour voter les lois organiques, le Parlement prendra en considération le "document d’orientation sur l’évolution statutaire de Saint-Barthélemy" approuvé à une large majorité par le conseil municipal de la commune de Saint-Barthélemy, le 8 août 2003, et le "document d’orientation relatif à l’évolution statutaire de Saint-Martin", lui aussi confirmé à une large majorité par le "conseil municipal de Saint-Martin, le 31 juillet 2003".
Que dire alors en guise de réflexions terminales ?

Réflexions terminales

Ainsi, les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sont désormais juridiquement séparées de la Guadeloupe "continentale". C’est dire qu’elles cessent d’appartenir à la catégorie des D.O.M., soumis au principe de "l’identité législative", prévu par le nouvel article 73 de la Constitution. Elles ne sont plus assujetties au droit communautaire dans la mesure où elles quittent également le giron de l’Union européenne.
En d’autres termes, ces deux territoires insulaires sont érigés en "collectivité d’outre-mer" (C.O.M.) afin d’assumer les compétences qui étaient hier exercées par les communes de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ainsi que par le département et la région de la Guadeloupe.
En tant que C.O.M. à part entière, à l’instar de l’île de Mayotte dans le canal de Mozambique, de la Polynésie française et des îlots Wallis et Futuna dans l’océan Pacifique ou encore de l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon en Amérique du Nord, les îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin demeurent sans contestation possible des parties intégrantes de la République française. Mais elles sont désormais soumises au principe de la "spécialité législative" qui est posé par le nouvel article 74 de la Constitution, à la suite de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
Tout en échappant aux contraintes de l’Union européenne sur le plan douanier, ces deux îles caribéennes acquièrent une grande autonomie dans le cadre d’un statut "à la carte" qui leur permet de préserver ainsi leurs privilèges fiscaux hérités de l’Histoire.

* André Oraison : Professeur de Droit public à l’Université de La Réunion (Université Française de l’Océan Indien).

(1) Voir Oraison (A.), "Les causes de l’échec de la réforme statutaire en Guadeloupe et en Martinique", “Témoignages”, mercredi 25 février 2004, pp. 6 - 7.
(2) Voir Oraison (A.), "Réflexions sur l’article 72-3 de la Loi fondamentale de la Vème République, introduit par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. La disparition de la notion de territoire d’outre-mer (T.O.M.), l’émergence de la notion de collectivité d’outre-mer (C.O.M.) et le déclin relatif de la notion de département d’outre-mer (D.O.M.)", R.J.O.I., 2002-2003/3, pp. 109 - 117.
(3) Le principe posé par l’article 72-4 de la Constitution française dans son alinéa 1er est par ailleurs en contradiction flagrante avec une règle bien établie du droit international public positif selon laquelle la libre autodétermination des peuples colonisés (ou assimilés à des peuples colonisés) doit toujours se faire dans le respect de "l’indivisibilité des entités coloniales". Cette règle juridique d’essence coutumière à portée universelle a pris naissance avec le vote par l’Assemblée générale des Nations unies de la Résolution A/1514 qui contient la “Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et peuples coloniaux”. En vertu de l’article 6 de cette Déclaration, adoptée le 14 décembre 1960 : "Toute tentative visant à détruire partiellement ou totalement l’unité nationale et l’intégrité territoriale d’un pays est incompatible avec les buts et les principes de la Charte des Nations unies". Voir les commentaires de ce document in Daillier (P.) et Pellet (A.), Droit International Public, Editions L.G.D.J., Paris, 2002, pp. 518 - 525.
(4) Concernant les résultats de ces premières consultations populaires organisées sur la base des articles 72-4 et 73, alinéa 7, de la Constitution ainsi que les premières réactions à chaud de la classe politique nationale et locale, voir Saux (J.-L.), "Outre-Mer. Les Antillais disent deux fois "non" au référendum", “Le Monde”, mardi 9 décembre 2003, p. 7.