Sciences politiques

La législation applicable au récif de Clipperton

À propos du nouveau statut de Clipperton fixé par la loi du 21 février 2007 - 3 -

André Oraison / 13 juillet 2007

Pour ce dernier épisode, André Oraison propose l’étude de la spécificité de la législation au récif de Clipperton.

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Pour ce dernier épisode, André Oraison propose l’étude de la spécificité de la législation au récif de Clipperton.

Le problème des instances juridictionnelles compétentes pour résoudre les très rares affaires contentieuses se rapportant à Clipperton ne mérite pas ici de longs développements dans la mesure où il a été résolu d’autorité et de manière très claire par la voie réglementaire. En vertu d’un décret du 24 janvier 1979, il est en effet décidé que "les juridictions de l’ordre judiciaire ayant leur siège à Paris" sont en effet "territorialement compétentes" pour en connaître. En revanche, le problème du droit applicable sur ce récif par les tribunaux judiciaires et les juridictions administratives a été beaucoup plus complexe dans le passé. Cependant, la situation semble avoir évolué dans le sens de la clarification avec la loi du 21 février 2007. Pour des raisons élémentaires de clarté, il nous faut ici distinguer le régime législatif qui s’appliquait au récif de Clipperton dans le cadre de l’ancien régime (A), avant d’envisager celui qui s’applique aujourd’hui, conformément à la loi du 21 février 2007 (B).

A) La législation applicable à Clipperton avant l’entrée en vigueur de la loi du 21 février 2007

Pour les textes législatifs et réglementaires édictés avant l’entrée en vigueur de la loi du 21 février 2007, une solution avait été suggérée - avec toutefois quelques réserves ou hésitations - dans une circulaire en date du 21 avril 1988 et émanant du Premier ministre, à l’époque Jacques CHIRAC. Après avoir constaté que les îles Éparses, dispersées dans la région du sud-ouest de l’Océan Indien, et l’île de Clipperton, isolée dans l’océan Pacifique, "n’ont pas de statut déterminé" (ce qui était alors parfaitement exact), la circulaire en question souligne en termes lapidaires : « La “spécialité législative” paraît applicable aux îles Éparses de l’Océan Indien et à l’île de Clipperton ».

Que faut-il alors penser d’une solution formulée de manière fort prudente par le chef du Pouvoir exécutif à la fin du XXe siècle et surtout comment pouvait-il en droit la justifier ? En vérité, cette opinion gouvernementale s’appuyait sur une pratique législative supposée constante et concordante que les services du Premier ministre pensaient avoir discerné tout au long de la décennie "80". De fait, la circulaire précitée du 21 avril 1988 invoquait la loi du 22 décembre 1983, comportant des modifications plus ou moins importantes à la fois au Code pénal et au Code de procédure pénale, et la loi du 22 mai 1985, portant modification du décret du 9 janvier 1852 sur l’exercice de la pêche maritime. La circulaire se référait également à la loi du 30 décembre 1985 qui contenait diverses dispositions relatives à la procédure pénale et au droit pénal. La circulaire du 21 avril 1988 constate plus exactement que ces trois textes législatifs présentent un dénominateur commun très important dans la mesure où ils "contiennent des mentions expresses d’application ou de non-application" - dans les îles Éparses et sur le récif de Clipperton - "de tout ou partie de dispositions législatives".

La solution traditionnelle selon laquelle le principe de la spécialité législative "paraît" s’appliquer à Clipperton a toutefois été contestée par une partie de la doctrine qui considèrent, au contraire, que cet atoll était soumis - au même titre que les îles Éparses dispersées autour de Madagascar dans l’océan Indien occidental - au principe opposé de l’identité législative. Si un doute a pu subsister dans le passé, il n’est toutefois plus permis dans le cadre positif de la loi du 21 février 2007 (B).

B) La législation applicable à Clipperton depuis l’entrée en vigueur de la loi du 21 février 2007

En ce domaine, la question fondamentale peut être formulée de la manière suivante : l’atoll de Clipperton doit-il être soumis au principe de l’identité législative qui viserait sur ce point précis à l’assimiler aux DOM ou au principe contraire de la spécialité législative qui tendrait, en revanche, à le rapprocher plutôt des TOM, puis des COM, après l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ? Avant d’envisager la solution actuellement retenue par le Législateur, il est utile de formuler quelques observations préalables.

L’argumentation selon laquelle les textes législatifs votés par le Parlement s’appliquent de plein droit sur Clipperton comme sur n’importe quelle partie du territoire métropolitain de la République nous paraît la plus logique. Pour la comprendre, il est utile de la décomposer en deux propositions. Cette argumentation découle d’abord implicitement et tout simplement de la lecture de la loi ordinaire du 21 février 2007 qui a rattaché le récif de Clipperton au ministère de la France d’outre-mer et n’a, par suite, éprouvé le besoin ni de l’ériger en une collectivité territoriale autonome ni de l’intégrer dans une collectivité territoriale existante de la région du Pacifique. Mais cette argumentation découle aussi, à titre complémentaire, d’une règle jurisprudentielle de bon sens, forgée très tôt par le Conseil d’État dans un arrêt rendu le 3 mai 1950 en l’affaire Société de pêche malgache et réunionnaise. En l’espèce, la Haute juridiction du Palais Royal a considéré que c’est un principe élémentaire qu’un territoire rattaché à un État de droit comme peut l’être la République française ne saurait rester sans lois.

Quelle est donc la législation présentement applicable au récif de Clipperton ? Les principes qui régissent l’application des textes généraux métropolitains dans la France d’outre-mer sont en fait variables selon que les collectivités territoriales ultramarines ont, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le statut classique de DOM ou celui plus récent de COM. 

Dans les traditionnels départements d’outre-mer (DOM) est en vigueur le principe de l’identité législative en vertu de l’article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 qui a lui-même été repris par l’article 73 de la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa forme originaire comme dans sa forme actuelle, à la suite du vote de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. C’est dire que le régime législatif des quatre DOM - la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion - a vocation à être le même que celui des départements métropolitains sous réserves des mesures d’adaptation prévues par le nouvel article 73 de la Charte fondamentale de la Ve République, dans ses alinéas 2 et 3.

Par contre, dans les nouvelles collectivités d’outre-mer (COM) - qui ont en principe succédé aux territoires d’outre-mer (TOM) en 2003 - est normalement en vigueur le principe contraire et plus ou moins modulable de la spécialité législative. Ce principe fort ancien qui remonte en fait à l’ancienne France monarchique et qui a été repris par tous les régimes politiques qui se sont succédé depuis 1789 est applicable dans la France d’outre-mer non-départementalisée. Il signifie que les lois et règlements édictés par les autorités centrales pour la France métropolitaine ne sont pas applicables "de plein droit" dans cette nouvelle catégorie de collectivités territoriales ultramarines. À l’exception des lois "dites de souveraineté" qui font depuis toujours obstacle au principe de la "spécialité législative" dans la mesure où ces lois ont vocation à régir - en toutes circonstances - l’ensemble du territoire de la République, la législation et la réglementation métropolitaines ne peuvent régir ces collectivités ultramarines qu’en vertu d’une mention expresse d’applicabilité à chacune d’entre elles. Ainsi, le plus souvent, les règles de droit applicables aux TOM, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, puis aux COM, à partir de cette date, sont issues de textes qui sont spécifiques à chacune d’entre elles.

Aucun de ces principes ne semble a priori applicable au récif de Clipperton dans la mesure où ce modeste territoire inhabité n’est érigé ni en collectivité territoriale autonome ni intégré dans une collectivité territoriale existante du Pacifique. Faudrait-il alors en conclure que l’ordonnancement juridique de ce "territoire résiduel de la République" est désormais figé et qu’aucune législation et réglementation nouvelle ne lui est désormais applicable ? Compte tenu des développements précédents, une réponse positive serait évidemment aberrante. Quelle est donc alors la solution relative à l’applicabilité des lois et règlements sur le récif depuis l’entrée en vigueur de la loi ordinaire du 21 février 2007 ? La solution à la question posée est en fait donnée d’autorité par l’article 14 de ce texte législatif. Cet article prend à l’occasion une décision radicale qui a par ailleurs le mérite d’être très claire. Il décide en effet que le nouvel article 9 de la loi statutaire du 6 août 1955 - actualisée et rebaptisée "Loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l’île de Clipperton" - doit comporter un alinéa 3 qui doit, pour l’avenir, être lu de la manière suivante : "Les lois et règlements sont applicables de plein droit dans l’île de Clipperton".

Dès lors, on peut raisonnablement penser que continuera à s’imposer le principe selon lequel sont "territorialement compétentes ... les juridictions de l’ordre judiciaire ayant leur siège à Paris" pour appliquer, dans les rares litiges se rapportant à Clipperton, les lois nationales valables dans l’ensemble des départements métropolitains et ultramarins de la République. Que dire alors en guise de réflexions terminales sur le plus petit territoire que possède la France aux confins du Pacifique ?

Réflexions terminales

Une première remarque s’impose. L’entrée en vigueur de la loi du 21 février 2007 est certainement la bienvenue. Elle nous a permis en effet de faire plus ample connaissance sur le plan juridique et administratif avec un îlot désertique, isolé dans le plus grand océan du monde, au large de l’Amérique centrale et aux antipodes de la France métropolitaine.

Ultime "territoire résiduel de la République française", dans la mesure où il ne constitue pas une collectivité territoriale autonome au sein de la République - faute de populations capables d’élire une assemblée délibérante locale au suffrage universel direct - ou n’est inclus dans aucune collectivité territoriale existante de la région du Pacifique (la Nouvelle-Calédonie et dépendances, la Polynésie française ou le groupe des îles Wallis et Futuna), l’atoll de Clipperton apparaît incontestablement aujourd’hui comme la dernière "curiosité juridique" au sein de la France d’au-delà des mers.

Le statut de ce territoire est d’autant plus original qu’il est désormais soumis, de manière certaine, au principe de l’identité législative. En ce domaine, le récif de Clipperton bénéficie paradoxalement du même régime législatif que les DOM. Ainsi, les tribunaux de l’ordre judiciaire comme ceux de l’ordre administratif - compétents pour connaître des rares affaires qui pourraient être portées devant eux - devront donc appliquer, sans état d’âme, la législation et la réglementation en vigueur sur l’ensemble du territoire de la République française.

Cependant, il reste encore quelques zones d’ombre. Nous devons en effet attendre la publication des décrets et arrêtés qui auront pour objet de préciser les diverses autorités responsables pour la gestion administrative au quotidien de cet atoll ainsi que les instances juridictionnelles territorialement compétentes pour connaître des rares litiges susceptibles de le concerner. C’est dire, en ultime réflexion, que nous devons rester à l’écoute de ce résidu quelque peu anachronique d’une histoire coloniale désormais révolue que représente, aux confins du Pacifique, le récif corallien de Clipperton.

Fin

André Oraison
Professeur de Droit public à l’Université de La Réunion
(Université Française et Européenne de l’Océan Indien).